Come molti, amo la trasparenza e la semplicità. Ho avuto la fortuna di vivere e lavorare, per circa dieci anni, in diversi paesi esteri, tra cui Regno Unito, Olanda, USA, Belgio, Germania e Lussemburgo, ed ho avuto modo di apprezzare come in altri sistemi economici, semplicemente tramite regole e norme più semplici e chiare, si riesca a garantire ai propri cittadini una vita serena e molte opportunità.

Non voglio parlare qui di economie più o meno liberiste. Parlo solo di “semplicità” e di “chiarezza”:

1. Quanto sono chiare le norme e le leggi italiane? Con quale facilità possono essere comprese dai cittadini?

2. Quale è il numero di adempimenti amministrativi, burocratici o fiscali che ogni anno cittadini ed imprese italiane sono obbligati a fare, pena sanzioni a volte ben oltre il tasso di usura?

Osservo come alcuni sistemi normativi abbiano l’obiettivo di semplificare la vita di cittadini ed imprese, dicendo loro chiaramente cosa sia possibile e non possibile fare, mentre in Italia sembra invece prevalere un altro approccio: complicare per complicare.

Solo un paio di esempi:

• Anni fa (2013), durante una discussione su una legge in votazione, Pietro Ichino si levò in Senato tuonando: «Questo è un testo letteralmente illeggibile. Non è solo incomprensibile per i milioni e milioni di cittadini chiamati ad applicarlo, ma illeggibile anche per gli addetti ai lavori, per gli esperti di diritto del lavoro e di diritto amministrativo. È illeggibile per noi stessi legislatori che lo stiamo discutendo (…) Credo che in Aula, in questo momento, non ci sia una sola persona in grado di dirci cosa voglia dire!» (qui tutti i dettagli al riguardo).

• Qualche mese fa anche Sabino Cassese, in un suo articolo sul Corriere della Sera titolato “Lo Stato, l’incuria e l’italiano oscuro delle leggi”, ha delicatamente deriso un decreto legge pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del 4 febbraio 2022, che aveva la peculiarità di condensare nei soli sette articoli del decreto ben dieci rinvii ad altri articoli di ben sette altri decreti o leggi e contenere frasi estremamente verbose.

Per quale ragione in Lussemburgo un commercialista ha bisogno in media di 18 ore l’anno per redigere il bilancio annuale di una società, mentre in Italia di ore ce ne vogliono 168? Come può un imprenditore italiano focalizzarsi sulle opportunità di business se passa buona parte del proprio tempo a controllare le innumerevoli scadenze fiscali? A parità di aliquota media e di gettito, chi trae vantaggio da tutti questi lacci e lacciuoli?

È davvero una utopia sperare in un’Italia liberata da tutte le complicate regole, la burocrazia inutile ed i costi che troppo la penalizzano, rendendo il facile difficile ed il semplice complicato attraverso l’inutile, ed impediscono così al nostro Paese, ed agli italiani, di valorizzare le proprie enormi potenzialità inespresse, senza la necessità di fuggire all’estero?

Provo solo a fornire qualche dato:

1. In Italia è estremamente difficile far partire e gestire una attività economica. La Banca Mondiale ogni anno, nella sua pubblicazione “Doing Business”, misura la facilità di far partire e gestire una attività imprenditoriale in tutti i paesi del mondo. Se prendiamo l’ultima edizione (2020) ed analizziamo i principali paesi europei, più simili a noi per cultura e tradizione, troviamo tutti i paesi scandinavi tra il 4° posto (Danimarca) ed il 20° posto (Finlandia), il Regno Unito all’8° posto, la Germania al 22° posto, la Spagna al 30° e la Francia al 32° posto. E L’Italia? Al 58° posto!
2. L’Italia ha il sistema fiscale più complicato e meno competitivo al mondo. Secondo l’International Tax Competitiveness Index 2021, pubblicato pochi mesi fa, il sistema fiscale italiano si pone al 37° posto per competitività su 37 paesi analizzati nel mondo. Che cosa vi può essere di peggio? La complessità del sistema stesso, dove l’Italia è ancora una volta il fanalino assoluto di coda, 37 su 37 paesi.
3. In Italia un processo civile dura oltre 8 anni, in tutti i paesi del Consiglio d’Europa dura in media meno di due anni. La European Commission for the Efficiency of Justice pubblica annualmente un rapporto sull’efficienza e la qualità dei sistemi giudiziari europei. Per darvi un solo dato (2018), la durata media di un processo civile considerando tutti i Paesi membri del Consiglio d’Europa a poco meno di due anni (715 giorni). In Italia? 2.949 giorni, poco più di 8 anni, praticamente il quadruplo.
4. L’Italia ha un cuneo fiscale tra i più alti al mondo. Il cuneo fiscale è la differenza tra il costo complessivo di un lavoratore per le aziende e l’importo netto percepito dal lavoratore in busta paga. Secondo l’OCSE, che nella sua pubblicazione annuale Taxing Wages misura il cuneo fiscale nei 34 paesi OCSE, l’Italia è sempre tra i paesi con il cuneo fiscale più alto, di solito il quart’ultimo nella graduatoria. Circa il 50% del costo del lavoro finisce tra tasse e contributi previdenziali.

Per chi sia convinto che l’ingarbugliata situazione italiana attuale sia soltanto una casualità, magari dovuta ai troppi governi di colore diverso che si sono susseguiti negli anni, trascrivo qui di seguito qualche riga dal libro “Democrazia in America”, scritto da Alexis de Tocqueville nel lontano 1835 (Volume II, sezione 4, capitolo 6):

“Se cerco di immaginarmi il nuovo aspetto che il dispotismo potrà avere nel mondo […] vedo al di sopra dei cittadini un potere immenso e tutelare, che ha l’obiettivo di assicurare i loro beni e di vegliare sulla loro sorte. […] Lavora volentieri al benessere dei cittadini, ma vuole esserne l’unico agente e regolatore; provvede alla loro sicurezza e ad assicurare i loro bisogni, facilita i loro piaceri, tratta i loro principali affari, dirige le loro industrie, regola le loro successioni, divide le loro eredità. […]

Così ogni giorno tale potere rende meno necessario e più raro l’uso del libero arbitrio, e restringe l’azione della volontà […]

L’eguaglianza ha preparato gli uomini a tutte queste cose, li ha disposti a sopportarle e spesso anche a considerarle come un beneficio.

Cosi, dopo avere preso nelle sue mani potenti ogni individuo ed averlo plasmato a suo modo, il potere supremo estende il suo braccio sull’intera società. Ne copre la superficie con una rete di piccole complicate regole, minuziose ed uniformi, attraverso le quali anche gli spiriti più originali e vigorosi non riescono a penetrare, per sollevarsi sopra la massa.

La volontà dell’uomo non è spezzata, ma infiacchita, piegata ed indirizzata. L’uomo è raramente costretto ad agire, ma è continuamente scoraggiato dall’azione. Questo potere non distrugge, ma impedisce di creare; non tiranneggia direttamente, ma ostacola, comprime, snerva, estingue, riducendo infine la nazione a non essere altro che una mandria di animali timidi ed industriosi, della quale il governo è il pastore. […]”

Vi suona familiare? Non fa impressione pensare che queste parole siano state scritte quasi 200 anni fa?

Quando ascoltiamo o leggiamo notizie di brillanti manager ed imprenditori italiani che hanno avuto successo all’estero, oltre all’orgoglio di essere italiani non ci viene anche il dubbio: “Ma in Italia ce l’avrebbero mai fatta?”

Davvero siamo onesti quando ci domandiamo il perché della fuga dei cervelli? Non è che forse fuggono proprio perché hanno un cervello?

Ed attenzione che anche le aziende fuggono all’estero, e quando non possono, fanno fuggire i profitti! Secondo un articolo di Milano Finanza oltre 23 miliardi di profitti di società italiane sono fuggiti all’estero in un solo anno.

Una proposta concreta per cambiare le cose? Cominciamo dalla semplificazione delle nuove leggi.

Per ogni nuova proposta di legge, sia resa necessaria la predisposizione di un piccolo test da somministrare a deputati e senatori per verificare che tutte le norme contenute nella proposta siano chiare e comprensibili almeno a questa élite culturale. Se il test non sarà superato con successo da almeno il 51% dei parlamentari, il testo dovrà essere re-inviato a chi ha redatto la proposta affinché si sforzi per una maggior chiarezza.

Sono certo che in questo modo avremo forse meno leggi nuove, ma probabilmente un po’ più chiare delle attuali.

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Come parte questa proposta?
Questa innovazione parte dall’esperienza degli ostacoli che nel nostro Paese ci sono per l’esercizio del diritto politico dei cittadini di promuovere un referendum. Ostacoli che non sono voluti dal dettato della nostra Costituzione ma da quelle norme ordinarie che regolano le procedure con le quali si raccolgono e si autenticano le firme. In altre parole attraverso lo Speed andiamo a sostituire quella funzione che veniva tradizionalmente svolta dall’autenticatore, figura fisicamente presente nei luoghi in cui si raccolgono le firme e che autentica l’identità e la volontà di firmare della persona che compare davanti a lui.

Chi erano o chi sono queste figure?
Notai, cancellieri di Tribunale, cioè figure professionali che richiedono un peso finanziario da parte dei promotori del referendum o delle leggi di iniziativa popolare, o figure politiche, quindi consiglieri e assessori comunali. Questo meccanismo determina una difficoltà per quei promotori che non hanno disponibilità finanziaria notevole né un “esercito” di consiglieri comunali diffusi capillarmente sul territorio.

Che reazioni ha provocato questa innovazione.
Ha suscitato delle resistenze, delle paure, in alcuni casi delle vere reazioni apocalittiche. Della serie: adesso ci sarà un diluvio di referendum che travolgeranno il Parlamento; è a rischio l’equilibrio tra popolo e Parlamento. Alla prova dei fatti, alla fine di ottobre, quando si è chiusa la finestra referendaria, abbiamo visto che non è arrivata la temuta valanga di referendum che avrebbe dovuto travolgere il Parlamento. C’è solo stata una semplificazione per i cittadini a poter esercitare questo diritto.

Per qualche referendum è già stata utilizzata questa opportunità?
Il caso di prima sperimentazione della firma digitale è stato per il referendum sull’eutanasia, che già aveva avviato la raccolta delle firme in modalità cartacea tradizionale. L’approvazione della mia proposta risale a metà agosto. In pochi giorni c’è stata una esplosione delle firme digitali da tutta Italia. Ancora di più c’è stata con il referendum per la legalizzazione della cannabis, che è stato il primo referendum della storia che ha visto raccogliere più di mezzo milione di sottoscrizioni esclusivamente digitali. Proprio in questi giorni abbiamo avuto dalla Corte di Cassazione la conferma della presenza e della validità delle sottoscrizioni e la convocazione della camera di consiglio in Corte Costituzionale dove poi avverrà la valutazione sull’ammissibilità del quesito. Siamo di fronte a una sfida. Non bisogna avere paura del digitale quando e se utilizzato all’interno dei paletti costituzionali.

Lei ha anche proposto di poter utilizzare la firma digitale per la presentazione delle liste elettorali.
Serve fare un passo indietro. La proposta dello scorso luglio, sul referendum, è passata col parere contrario del Governo, che su questo anzi si è spaccato, perché il Ministero della transizione digitale di Colao era favorevole ma c’era la contrarietà del Ministero della Giustizia, che riceve le richieste di referendum che vanno depositate in Cassazione. Sulla seconda questione, poco prima della pausa natalizia, ho presentato un emendamento per estendere quella stessa modalità di autenticazione e presentazione delle firme anche per la presentazione delle liste elettorali.

Come è andata?
Apriti cielo. E’ successo di tutto. C’è stata una opposizione forte, in particolare da parte di alcuni partiti, di alcuni gruppi politici. Alcuni l’hanno nascosta meglio, sapendo che altri l’avrebbero esposta di più. “Ginnastiche parlamentari” dalle quali si è capito che quella proposta non doveva passare perché la maggior parte dei partiti più grossi, quelli che determinano gli equilibri effettivi in Parlamento, vogliono che quella fase delicatissima e decisiva in una democrazia, quella della presentazione delle liste delle candidature, resti opaca e anche un po’ nella mancanza di trasparenza e legalità.

Perché dice questo?
Sappiamo tutti come si raccolgono le firme in questo Paese nella maggior parte dei casi. Ogni elezione è accompagnata da un’inchiesta giudiziaria che poi va a scoprire che hanno fatto firmare persone decedute o che non sapevano di avere firmato. Questi sono tutti aspetti che con la firma digitale avrebbero una garanzia di trasparenza e di legalità infinitamente maggiore della modalità manuale. Pensiamo all’altra pratica, spesso utilizzata, di raccogliere le firme senza avere la lista completata, perché magari la composizione della lista dipende da accordi politici che vanno avanti fino all’ultima ora, fino alla notte prima della presentazione delle liste. Questo con la raccolta digitale non sarà più possibile perché ci sarà un soggetto terzo, un provider accreditato Agid (Agenzia per l’Italia digitale) che chiuderà il modulo, impedendo che venga manomesso o modificato. Non si potrà più far firmare i morti, che non hanno Speed. Ho notato insomma una reazione conservativa e una resistenza a tenere questa fase chiusa all’accessibilità di nuovi soggetti.

Per quanti voti non è passata la sua proposta?
E’ finita 19 pari in Commissione, per cui l’emendamento non è passato. Stava rischiando di passare quando, nottetempo, sono improvvisamente scomparsi alcuni deputati del M5S. Movimento 5stelle che a parole era favorevole ed era intervenuto favorevolmente, con il capogruppo in Commissione, sottoscrivendo in modo molto plateale anche l’emendamento. Ma poi sotto una regia molto abile e attenta sono scomparsi i due deputati, come inghiottiti da una botola e quindi non ci sono stati più i voti per approvare questo emendamento. Pensate soltanto che quella notte c’era il ministro D’Incà, due vicepresidenti della Camera e tre capigruppo. Lo dico per evidenziare quanto era importante che non passasse questo emendamento.

Eppure sembra essere un contributo alla democrazia e alla trasparenza.
Nel caso dei referendum e delle firme per la presentazione delle liste abbiamo davanti delle riforme che non riguardano degli aspetti tecnici, procedurali; sono riforme ordinarie che hanno una valenza costituzionale. Darebbero appunto un contributo di democratizzazione e legalizzazione di tutto il procedimento. L’opposto di quello che sostengono molti critici, secondo i quali c’è il rischio di danneggiare la democrazia rappresentativa. La democrazia rappresentativa vive anche di competizione, di apertura, vive di innesti di democrazia partecipativa, di iniziativa popolare. Non bisogna avere paura, altrimenti si fa sì morire il Parlamento. Se le Istituzioni vivono oggi una mancanza di credibilità nei confronti dei cittadini forse non è a causa dei troppi referendum che io non vedo, forse sarà perché su determinate questioni da decenni il Parlamento non riesce a legiferare.

Chi sono i cittadini che di più hanno utilizzato queste nuove opportunità di partecipazione?
Le materie su cui sono state raccolte le firme questa estate hanno visto una partecipazione giovanile straordinaria: sul referendum cannabis più della metà delle seicentomila firme ottenute sono state raccolte da cittadini tra i 18 e i 30 anni. Esattamente quelle persone che di solito vengono accusate di non essere interessate alla politica. Su alcune materie come il fine vita, il testo unico degli stupefacenti, la riforma della giustizia, la separazione delle carriere, il Parlamento da decenni non legifera, non si assume di fronte ai cittadini l’impegno di fare delle riforme, giuste o sbagliate che siano. Poi ci si sorprende che arriva una valanga di firme. E il problema sarebbe lo Speed? No, casomai questi sono strumenti che possono rivitalizzare un circuito che altrimenti rischia di morire di sclerosi per responsabilità di quelle forze politiche che respingono questo tipo di innovazioni.

Servono delle regole.
La sfida è proprio questa. O noi comprendiamo l’importanza di utilizzare la nuova tecnologia in digitale con delle regole, per l’esercizio dei diritti politici dei cittadini, oppure l’altra via sarà quella cinese, dell’uso di queste tecnologie al fine di sorvegliare il cittadino, al fine della repressione della libertà del cittadino o di manipolazione del consenso e dell’informazione. Ma non è che se non non facciamo la prima cosa la seconda non accade. Anzi, è il contrario. Io penso che buona parte delle opposizioni e delle paure che ha suscitato l’applicazione della firma con Speed al referendum sono legate all’idea che firmare con Speed sia come fare like su Facebook.

C’è una bella differenza.
Si, ma proprio per questo concentriamoci a regolamentare la comunicazione politica sulle piattaforme digitali, modificando magari la normativa che consente la propaganda elettorale, che nel nostro Paese è antica di decenni e non tiene conto dell’esistenza di queste piattaforme. Anziché terrorizzarci di fronte alla novità, proviamo a entrarci dentro e a capire come i principi costituzionali, i principi dello stato di diritto vanno applicati a questa nuova realtà. Questa è l’enorme sfida che noi abbiamo davanti.

Prossimo appuntamento?
A breve dovrebbe essere varata dalla Presidenza del Consiglio la piattaforma governativa su cui effettuare la raccolta delle firme. La legge prevedeva che fosse realizzata già entro dicembre. Quello che noi abbiamo fatto la scorsa estate, grazie al mio emendamento, è stato utilizzare in via transitoria quella modalità con i comitati promotori che si si sono rivolti a dei provider accreditati Agid, che danno il servizio dell’autenticazione della firma. Quello è avvenuto con dei costi a carico dei comitati promotori. Quando il governo avrà realizzato la piattaforma il servizio sarà gratuito.

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Cosa prevedevano le leggi Bassanini?
Con quella legge fu definita la generalizzazione dell’autocertificazione che ha ridotto dell’80% i certificati che i cittadini dovevano chiedere alle amministrazioni, facendo code agli sportelli, per portarli ad altre amministrazioni. Oggi quasi tutto si fa con autocertificazione. Poi c’è stata una riorganizzazione generale del Governo con la riduzione dei ministeri con portafoglio da 18 a 12. E’ stato avviato il processo di digitalizzazione con la firma elettronica, il valore legale dei documenti elettronici. E’ stata effettuata una redistribuzione di funzioni e compiti amministrativi a favore dei comuni e delle regioni. Ma non è stato modificato per nulla il riparto delle funzioni legislative e non si è intervenuti se non marginalmente in materia sanitaria.

E la riforma del Titolo V? Non è stata fatta proprio bene.
Quella riforma è stata fatta negli ultimi anni di quella legislatura, non era di mia competenza perché c’era un ministro per le Riforme istituzionali che era Antonio Maccanico, ma fu fatta essenzialmente in Parlamento. Quella riforma è intervenuta in modo che io giudico abbastanza discutibile. In tutti gli stati federali, parlo di USA e Germania c’è la cosiddetta clausola di supremazia, un principio per cui il Parlamento nazionale, federale, può sempre sostituirsi ai parlamenti o ai congressi regionali o locali quando gli interessi strategici del Paese lo richiedono. Questa clausola nella riforma del Titolo V in Italia è scomparsa.

Perché?
Ci fu un dibattito acceso all’interno del Governo nell’ultima fase di quella legislatura, nei primi mesi del 2001, quando per riuscire a portare in porto la riforma del Titolo V si sarebbe dovuta fare un’accelerazione finale. All’interno del Consiglio dei ministri c’erano alcuni come me o Vincenzo Visco che erano contrari a fare quest’accelerazione. Principalmente per ragioni di metodo, perché eravamo contrari a una riforma fatta a colpi di maggioranza, che sarebbe passata per pochi voti di maggioranza contro il centrodestra, mentre le riforme costituzionali dovrebbero essere largamente condivise. Ma anche per ragioni mi merito: ad esempio l’assenza della clausola di supremazia era un punto critico rilevante. I problemi che abbiamo visto oggi di una certa sovrapposizione e confusione di competenze tra Stato e regione derivano anche da quella riforma.

E la competenza sulla pandemia?
Nonostante quello che si dice, e la Corte Costituzionale lo ha stabilito recentemente, anche in quella riforma la profilassi internazionale resta di competenza esclusiva dello Stato, quindi del Governo e del Parlamento nazionale, quindi volendo i governi nazionali avrebbero potuto imporsi sulle regioni.

E perché non lo hanno fatto?
Per essere onesti io credo che proprio l’insieme della distribuzione di competenze scritta nella riforma del Titolo V, che comporta molte sovrapposizioni, spinga spesso i governi a una certa cautela nell’usare il pugno duro con le regioni, anche quando hanno le competenze per farlo, perché questo può rendere molto più difficile la necessaria leale cooperazione tra Stato e regioni su tante altre cose dove per effetto di quella riforma le regioni hanno delle competenze senza delle quali il Governo rischia di non poter attuare i suoi programmi. Anche se sul punto i governi avrebbero potuto utilizzare una competenza che appunto hanno in Costituzione, questa cautela è imposta da un sistema che richiederebbe correzioni.

Un referendum popolare ha avallato una riforma costituzionale fatta dal Parlamento che riduceva linearmente i parlamentari della Repubblica. Sembra che le riforme organiche della Costituzione, come quelle del 2006 e del 2013, rispettivamente promosse da Berlusconi e Renzi, vengano rigettate dai cittadini mentre le riforme settoriali, che intervengono chirurgicamente, hanno miglior fortuna nelle conclusive consultazioni referendarie. Perché?
La nostra Costituzione prevede i meccanismi per il proprio aggiornamento, ma si tratta di disposizioni dettate per modifiche puntuali. Se si vuole rivedere l’assetto nel suo insieme, allora si deve decidere con legge costituzionale di convocare un’Assemblea costituente. Su modifiche puntuali, ha senso che i cittadini si esprimano tramite referendum. Chiamare invece i cittadini a votare su referendum omnibus, come nei due casi da lei citati, comporta il rischio che ci siano parti della riforma su cui l’elettorato si trova d’accordo e parti su cui è invece in disaccordo. Soprattutto c’è il rischio che i referendum su riforme complessive si politicizzino.

E’ il caso della “riforma Renzi”?
Esattamente. I sondaggi dicevano che gran parte dell’elettorato era d’accordo su ciascuno dei nuclei fondamentali di quella riforma. Era d’accordo sulla riforma del Titolo V nel senso di una forte riduzione delle materie in cui le competenze tra Stato e regioni erano sovrapposte e nel senso del reinserimento di una clausola di supremazia. Egualmente, gran parte dell’elettorato era d’accordo all’eliminazione del CNEL come alla riduzione del numero dei parlamentari. Il punto su cui i sondaggi mostravano maggiori dubbi era soltanto quello di un Senato eletto dai consigli regionali. Ora, benché ci fosse una buona maggioranza a favore della quasi totalità degli argomenti della riforma, fu bocciata. Proprio perché, essendo nel suo complesso un coacervo di varie cose, prevalse la dimensione politica di pronunciamento a favore o contro Renzi, com’è risultato evidente dalle analisi successive al voto.

Quindi lei sarebbe favorevole all’elezione di una nuova Costituente?
No, non sono affatto d’accordo perché si entrerebbe in un percorso assai complicato. A quel punto non sarebbe semplice porre mano ad una riforma generale. Penso che la strada sia piuttosto quella di singoli interventi puntuali. Si può fare così la riforma del Titolo V, e sono sicuro che su questo sarebbe molto più difficile la politicizzazione di un eventuale referendum. Si è fatta in questo modo una riforma sul numero dei parlamentari, anche se forse sarebbe stato meglio diversificare il ruolo della Camera da quello del Senato e mantenere una camera rappresentativa di non meno di 500 membri ed un’altra con funzioni diverse, più simili al sistema americano, composta magari da soli 100 senatori anziché 200. Si potrebbe continuare considerando i rapporti tra Parlamento e Governo. Ad esempio introducendo lo strumento della sfiducia costruttiva come in Germania, cosa che darebbe stabilità ai governi proprio perché per sostituirne uno bisognerebbe votare contestualmente a favore di quello che gli subentrerà. È stato un forte elemento di stabilizzazione di una forma di governo, quella tedesca, che è anch’essa parlamentare, dunque molto simile alla nostra.

Meglio non mettere in discussione la forma di governo?
Se cominciassimo a discutere di forme di governo in generale, mettendo in discussione quella parlamentare a favore ad esempio di quella presidenziale, imboccheremmo una strada molto difficile su cui le divisioni rischierebbero di essere molto più forti delle convergenze. Tenga conto che quando si parla di sistema parlamentare si parla di una struttura che esiste, in diverse varianti, in quasi tutta Europa: di tutti i grandi paesi europei soltanto la Francia ha un sistema semipresidenziale. Noi avremmo molto da imparare dalle forme di governo parlamentari che funzionano bene come appunto quella tedesca.

La legge elettorale è un elemento determinante per far funzionare bene il sistema. Lei è stato protagonista di una fase politica regolata dal maggioritario. Cosa pensa del dibattito in corso?
Le leggi elettorali sono strettamente collegate alla realtà fattuale dei sistemi politici. Abbiamo sistemi elettorali molto diversi che funzionano bene in diversi paesi, e sistemi elettorali identici che funzionano male in alcuni e bene in altri. Oggi mi pare che abbiamo riforme più urgenti da realizzare se vogliamo profittare della grande opportunità che l’Unione europea ci offre, e cioè quella di avere un pacchetto straordinario di risorse per rilanciare la crescita e lo sviluppo del nostro Paese, per fare gli investimenti necessari a modernizzare il nostro sistema economico e sociale. Se vogliamo ottenere tutto questo abbiamo bisogno di realizzare alcune riforme, tra le quali l’Europa non ha inserito quella elettorale ma quella della Pubblica amministrazione, della regolazione, della giustizia, della tutela della concorrenza. Queste riforme sono condizione per potere ottenere circa 200 miliardi euro. È una quantità di risorse superiore a quella del Piano Marshall, ma per disporne dobbiamo fare queste riforme.

Ci riusciremo?
È una sfida fondamentale per un Paese in cui i poteri di veto e di interdizione sono sempre stati più forti dei poteri di decisione. I riformisti hanno sempre dovuto confrontarsi con una realtà in cui il sistema politico e istituzionale finisce col dare più armi a chi vuole dire di no, magari perché risponde a limitati interessi corporativi, piuttosto che a chi vuol fare le riforme. Fra De Gasperi e Togliatti, nel velo d’ignoranza su chi avrebbe vinto le elezioni del ’48, si fece un accordo in cui fu preferito un sistema in cui chi avrebbe vinto e governato non avrebbe potuto disporre di troppi poteri. Fu una scelta difensiva che ha condizionato il funzionamento del sistema fino ad oggi. Adesso noi abbiamo una grandissima chance, che il è il vincolo esterno europeo. Lo stesso che ci consentì di fare importanti riforme negli anni del primo governo Prodi.

E’ sempre “grazie” all’Europa, insomma, che siamo riusciti a fare le riforme.
L’Italia aveva deciso che fosse essenziale entrare fin dall’inizio nell’Unione monetaria e, per fare questo, tra il ’96 e il ’98 dovevamo ridurre il deficit da oltre l’8 a poco più del 2. Vale a dire un colossale miglioramento dei conti pubblici. In forza di questo vincolo una serie di riforme furono fatte, come alcune liberalizzazioni e privatizzazioni, la riforma della Pubblica amministrazione, l’autonomia scolastica. Quel vincolo aveva tuttavia due limiti. Il primo era che si trattava di un vincolo di breve periodo, si sarebbe esaurito in un paio d’anni: quando nel maggio del 1998 l’Italia fu ammessa nell’Unione monetaria, il vincolo cessò di esistere. Oggi il vincolo è di sei anni, fino al 2026.

Il secondo?
Occorreva fare le riforme con i fichi secchi, perché bisognava comprimere fortemente la spesa pubblica, compresa quella per investimenti, mentre le riforme in molti casi, al contrario, costano. A volte occorrono risorse per mitigare gli effetti negativi che le riforme producono nei primi tempi della loro applicazione, prima che producano a loro volta risorse. Oggi, invece, quelle risorse ci sono. Anche questo gioca a favore della possibilità del governo Draghi di far passare, e soprattutto implementare, quelle riforme. Infine, l’Europa ci giudicherà, e dunque erogherà le risorse, non sulla base della mera approvazione delle riforme, ma sulla base della loro implementazione. Il meccanismo di Next Generation EU ci obbliga a presentare i risultati prima di ottenere i fondi, e anche questo prevede un arco di tempo lungo, fino al 2026. Questo ci tocca su una fondamentale debolezza.

Quale?
Prenda la riforma della Pubblica amministrazione. Nel corso degli ultimi trent’anni sono state fatte grosso modo quattro grandi riforme. La cosiddetta riforma Cassese, che in realtà fu realizzata da Amato e Sacconi, nel primo governo Amato, e poi migliorata da Cassese. Poi la riforma Bassanini, la riforma Brunetta e la riforma Madia. A leggerle attentamente sono riforme che seguono un percorso coerente: quelle che vengono dopo proseguono e migliorano le precedenti. Tuttavia sono rimaste tutte largamente inattuate. Di quella che porta il mio nome, ad esempio, ciò che è rimasto è quel che era irreversibile. Gran parte dell’autocertificazione era irreversibile perché una volta introdotta non si poteva tornare a chiedere certificati. Io sono rimasto molto contento quando due o tre anni fa, giunto all’aeroporto di Fiumicino, ho trovato che finalmente il controllo dei passaporti elettronico veniva fatto dalle macchine. Ma questa cosa io l’avevo introdotta nel 1997.

Quattro riforme, tra loro successive e coerenti, che però non sono state applicate. Cosa impedisce in Italia di rendere operativa una riforma?
Ci sono fattori diversi. Uno, come detto, è stata la necessità di introdurle senza poter contare su risorse iniziali. Pensi ancora all’autocertificazione: il passo successivo sarebbe la decertificazione, cioè le amministrazioni non dovrebbero più chiedere niente ai cittadini perché dialogano fra loro. C’è un piccolo investimento da fare, ma è necessario per rendere interoperabili le banche dati pubbliche. Stiamo parando di risorse non troppo ingenti, ma quando si è costretti a tagliare non si può contare nemmeno sugli spiccioli. Oggi questo sta nel PNRR dove ci sono i soldi per poterlo fare. Un altro esempio è la carta d’identità elettronica. Noi l’avevamo prevista nel 1997. Nel 1998 io ricevevo le delegazioni di Singapore, Hong Kong, Canada, Australia, Nuova Zelanda che venivano a vedere come stavamo facendo. Dopodiché lei andava in questi Paesi, trovava che tutti avevano la carta d’identità elettronica, che la utilizzavano per i vari servizi, mentre noi abbiamo passato anni prima di riuscire ad averla.

La domanda è sempre: perché?
Ha dei costi di emissione, naturalmente. Occorrono delle macchine nei comuni che facciano le relative operazioni. Io ricordo che quando ebbi la carta d’identità elettronica la ebbi perché in una circoscrizione di Roma avevano finalmente acquistato questa macchina, ma era soltanto una. Essendo io il ministro che aveva promosso questa riforma, me l’hanno fatta anche se non si trattava della mia circoscrizione. Quindi la prima questione sono i soldi. La seconda è che c’è una normale resistenza, soprattutto da parte dei vecchi burocrati. Camilleri ha scritto dei favolosi romanzi su questa cultura. Quando uno è stato abituato ad un’amministrazione del tutto cartacea con procedure macchinose, ed ha sessant’anni, è naturalmente portato alla resistenza verso le novità digitali. Quello che occorre fare è un rinnovamento, che è quello che adesso pensa di fare il ministro Brunetta.

Una quinta riforma?
No, Brunetta non pensa di fare una quinta riforma della Pubblica amministrazione ma di implementare le precedenti e soprattutto di fare un’operazione di miglioramento delle capacità tecniche e professionali dell’amministrazione attraverso il reclutamento di giovani, anche perché c’è stato un forte esodo per anzianità dalle amministrazioni negli ultimi anni: siamo sotto la media OCSE per numero di dipendenti. Anche questa è una cosa che richiede risorse e che consentirà di “rottamare” tanti vecchi burocrati. Poi c’è il modo in cui in Italia è stata interpretata la democrazia maggioritaria.

Cioè?
I governi che arrivano tendenzialmente distruggono e ricominciano da capo. Ma riforme come quelle della Pubblica amministrazione non si fanno in una legislatura. Io ricordo le cosiddette riforme Bassanini, che discussi parola per parola con il mio predecessore, che fu poi anche il mio successore, ossia Franco Frattini. Grazie a questo l’opposizione di centrodestra votò quattro delle cinque leggi Bassanini. Quando Frattini mi successe nel 2001, dissi al personale del ministero che era molto fortunato: sarebbe arrivato un ministro molto competente e con cui avevamo discusso e concordato le riforme che andavano implementate. Dopo alcuni mesi realizzai che le cose non stavano andando proprio in quella direzione e tornai da Frattini, che mi disse che Berlusconi era al corrente che il suo ministro stava implementando le riforme Bassanini, che in realtà avrebbero anche potuto chiamarsi Bassanini-Frattini, considerato che erano state concordate.

Berlusconi gli chiese di cambiare registro?
Berlusconi gli spiegò: “Frattini, lei è proprio un tecnico, non è un politico. Noi abbiamo detto agli elettori che avremmo cancellato tutte le riforme del centrosinistra, e adesso non possiamo mandare messaggi contraddittori”. Le ho fatto l’esempio di Berlusconi, ma quando fu l’ora del secondo governo Prodi successe la stessa cosa alla rovescia.

Succede così in tutto il mondo?
Si ricorda Tony Blair? Arrivò dopo il ciclo Thatcher-Major. Blair mantenne molte delle riforme della Thatcher. Ricordo che andai a Londra come prima visita da ministro, c’era ancora John Major, per visitare la Deregulation Unit, per vedere come stavano alleggerendo i carichi burocratici e normativi. Seppi poi che il governo Blair aveva cambiato il nome in Better regulation unit. Tornai e ci trovai le stesse persone che mi spiegarono che avevano soltanto cambiato nome per andare incontro ai gusti degli elettori laburisti, ma il loro mandato restava lo stesso. Perché Blair riteneva giusto proseguire il lavoro della Thatcher. L’unica concessione era il cambiamento della targa. Ecco, da noi questa cosa non si riesce a fare.

Questo forte interventismo dello Stato per affrontare la crisi, realizzato ad esempio attraverso Cdp, che lei ha presieduto, non rischia di essere, insieme ad interventi di mero assistenzialismo, una ricetta per la stasi piuttosto che per la crescita?
In tutta Europa, in tutto l’Occidente, stante la crisi cominciata con Lehman-Brother e oggi continuata con la pandemia, c’è stato un maggiore intervento per affrontare una situazione di difficoltà delle famiglie e delle imprese. Non si tratta del normale svolgersi delle attività economiche. È stata un’espansione temporanea del ruolo del pubblico. Il problema è di conciliare questo con i benefici dell’economia di mercato, della concorrenza, dei mercati aperti e dell’iniziativa privata. Cdp è uno strumento che nel corso degli ultimi vent’anni è cresciuto ad imitazione di quelli di altri paesi, ad esempio Germania e Francia. Disponiamo oggi di uno strumento di pari complessità e dimensione degli strumenti a disposizione di quei paesi. Il problema è che è uno strumento che deve rispettare le regole di mercato, e che quindi deve intervenire soltanto a condizioni di mercato ovvero di fronte a fallimenti di mercato non altrimenti rimediabili.

E’ andata sempre così?
Le faccio un esempio. Quando ero presidente di Cdp rifiutammo di intervenire, nonostante la pressione dei governi, in una serie di casi: Alitalia, Monte Paschi e Ilva. Quando fummo sostituiti, si disse che fu anche perché avevamo detto troppi no rispetto alle pressioni del governo. I nostri successori però fecero lo stesso. Vero è che il governo trovò in alcuni di questi casi altri strumenti per intervenire, ma non Cdp, perché l’impostazione che demmo, peraltro condivisa dal ministro che governò con noi questa trasformazione, Giulio Tremonti, era l’idea che fosse uno strumento importante dell’economia, ma di un’economia di mercato che tale doveva restare.

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Fino a quando ha funzionato questo sistema?
Ha funzionato sino a che i partiti sono stati in grado di tenere in mano il volante. Tranne la scelta della legge elettorale maggioritaria del 1953, la cosiddetta legge truffa, le scelte sono state fatte sempre d’intesa. Questo non obbligava a essere d’accordo su tutto ma lasciar fare agli uni o agli altri, a meno che non ci fossero obiezioni particolarmente rilevanti. Quando quei partiti politici sono finiti, i nuovi non sono stati in grado di svolgere quella funzione e quindi il sistema istituzionale si è trovato privo di guidatore e con un motore interno che non funzionava. Questa è la situazione dentro la quale ci troviamo oggi.

Quindi è un problema di sistema, non di legge elettorale. La riduzione del numero dei parlamentari come inciderà?
Il problema della legge elettorale è secondario a mio avviso. Se dovesse essere approvata la riduzione del numero dei parlamentari, ci saranno problemi abbastanza gravi, per il Senato soprattutto: siamo un Paese con ottomila comuni, la stragrande maggioranza dei quali è sotto i cinquemila abitanti, si immagini cosa possa voler dire fare campagna elettorale per un bacino elettorale di circa trecentomila persone. Quanti comuni bisogna percorrere? Quanto costerà questa campagna elettorale?

Come si affronta e si risolve il “blocco” del sistema?
Il punto decisivo per me è cambiare sistema decisionale. Abbiamo toccato con mano che questo è il problema. In modo particolare è emerso durante la fase della pandemia, quando è stata chiesta la proroga dello stato di emergenza, che non era una invenzione autoritaria del presidente del Consiglio, ma una esigenza del Governo per poter assumere decisioni rapide ed efficaci. Una cosa che oggi non è possibile fare. Bisogna lavorare in quella direzione, per avere un nuovo sistema di decisione.

Il Parlamento, soprattutto durante la fase emergenziale, sembra aver abdicato al suo ruolo di legislatore.
Il Parlamento monopolista della legislazione è un modello ottocentesco. Oggi, in tutti i Paesi avanzati, la legislazione la fanno tanti soggetti: l’Unione Europea, le regioni, i governi. Perché viviamo in una società rapida, con trasformazioni molto veloci. Il procedimento legislativo parlamentare è in sé molto lento perché, giustamente, esige il confronto tra tutti e l’eventuale revisione delle cose approvate provvisoriamente. Il Parlamento è l’organo della grande legislazione, non di quella quotidiana, minuta, alla quale deve pensare il Governo.

Qual è secondo lei il nuovo ruolo che deve ritagliarsi il Parlamento?
Il Parlamento deve rinvigorire i suoi compiti di controllo. Oggi i parlamenti, non solo quello italiano, controllano poco o nulla. Controllare vuol dire fatica, conoscere, studiare, informarsi: lavorare in Parlamento non fa notizia, a meno che non ci sia qualche scandalo che si scopre. La proposta di legge invece fa notizia: se io presento una proposta di legge, per quanto scombiccherata, che colpisce l’attenzione dell’opinione pubblica, i giornalisti ne parlano, il mio nome va sui giornali, il mondo sa che esisto. Quindi io credo che il Parlamento dovrebbe rinvigorire i suoi strumenti conoscitivi e ne ha di formidabili. I funzionari di Camera e Senato sono veramente un’aristocrazia dell’apparato pubblico italiano: sfornano rapporti, relazioni, studi di primissima qualità. Non so però se davvero tutti i parlamentari li leggano.

Tre cose da fare?
Per prima cosa, bisognerebbe che il Parlamento aumentasse di più le proprie funzioni di controllo. Secondo: che si dedichi alla grande legislazione invece che a quella minuta. Terzo: che svolga, soprattutto, un’azione di vigilanza efficace sul governo.

Ma anche sui grandi temi decide il Governo, con i maxiemendamenti.
Ho scritto anch’io, in una certa fase, del Parlamento che sembrava consulente del Governo. Devo dire che nelle ultime settimane il Parlamento ha ripreso un po’ delle sue funzioni e del suo potere. Però sta di fatto che il meccanismo decreto legge, maxiemendamento e fiducia, che è sostanzialmente il procedimento normativo principe da qualche anno a questa parte, ha fortemente indebolito la funzione legislativa del Parlamento. A mio giudizio i parlamentari dovrebbero pensare a un controllo maggiore dell’attività di governo, a selezionare le proposte di legge segnalando quelle veramente centrali, tenendo presente che un po’ in tutti i paesi la fonte della legislazione primaria è governativa e non parlamentare. Si approvano leggi di iniziativa governativa quasi dappertutto, in larga maggioranza, e non leggi di iniziativa parlamentare, che sono una ristretta minoranza.

Questo vuol dire cambiare la Costituzione?
Basterebbe che i presidenti delle Camere, insieme ai capigruppo, concertassero insieme le materie alle quali dare priorità senza affidarsi al caso. Una classe politica dirigente ha il compito primario di indicare priorità. Se non indichi priorità vuol dire che hai strategie, non obiettivi. Vivi alla giornata e questo una classe politica dirigente non può permetterselo.

L’impressione è che la nuova classe dirigente si faccia dettare gli obiettivi dagli umori percepiti sui social.
Una parte rilevante della generazione politica che è in Parlamento è vissuta nell’era digitale, quindi è fortemente influenzata da questi mezzi di comunicazione. Questo di per sé non è un fatto negativo. Negativo è essere vittima, subalterno a questo tipo di messaggi. Il politico deve persuadere, deve convincere, non seguire. Essere classe dirigente vuol dire classe che dirige non classe diretta. Il politico deve creare opinioni, non essere vittima delle opinioni. Questi sono elementi rudimentali di formazione politica che dovrebbero essere comunicati e sottolineati, non essere preda di questa o quella ondata informativa.

Perché nessun governo negli ultimi decenni è riuscito a semplificare il quadro normativo italiano?
Ci sono alcune cose che non sono semplificabili. Tutta la materia degli appalti pubblici non è semplificabile perché è un pasticcio di sospetti, di sfiducie che si incrociano tra di loro, per cui diventa impossibile o quasi riuscire a fare un contratto pubblico in quelle condizioni. Tra l’altro il problema di fondo è quello che precede l’inizio dei lavori: come ha dimostrato la Banca d’Italia, il tempo maggiore per la costruzione delle opere pubbliche non è quello di costruzione dell’opera ma tutto ciò che viene prima: l’autorizzazione, la concessione, la licenza.

La soluzione?
Ho proposto un “manifesto per la fiducia”: occorre lasciare e abbandonare il clima di sospetto e sfiducia che influenza gran parte della nostra legislazione e varare una legislazione della fiducia in cui lo Stato lascia fare, poi se uno sbaglia lo punisce severamente, ma intanto lascia fare. Lo Stato non deve essere un occhiuto controllore della vita delle persone, ma deve far operare nel rispetto delle regole e poi controllare che le cose siano realizzate correttamente. Pensare che un soggetto pubblico debba essere il controllore tentacolare di tutto ciò che accade nel settore pubblico è un grave errore che ci porta tra l’altro a non essere competitivi con gli imprenditori degli altri paesi, Germania e Francia soprattutto, che hanno un sistema disciplinare molto più semplice del nostro. E non si può certo dire che sono sistemi che agevolano la corruzione di per sé: agevolano piuttosto la fiducia e la responsabilità.

Per non parlare della cosiddetta burocrazia difensiva dei funzionari.
Uno dei grandi problemi che ha il pubblico funzionario in Italia è l’incertezza della responsabilità, perché per il numero enorme di leggi che abbiamo, non sa bene quali sono le cose che può fare e quelle che non può fare. Un abuso d’ufficio o un accertamento della Corte dei Conti ci scatta sempre e comunque. Chi riceve una comunicazione giudiziaria viene indicato sui giornali come potenziale delinquente, deve scegliere un avvocato che va ovviamente pagato. Dopo cinque anni il pubblico funzionario sarà magari assolto, ma nel frattempo la sua carriera è bloccata ed è stato marchiato come destinatario di un procedimento giudiziario.

Sembra un labirinto senza via d’uscita.
Se potessi dare un consiglio direi: non vi ponete il problema di semplificare, varate delle norme nuove e diverse fondate sul principio di fiducia e non su quello del controllo e della sfiducia. Basterebbe applicare la normativa europea con qualche piccola variazione. La Gran Bretagna lo ha fatto poco prima di uscire dall’UE, nella convinzione che quelle disposizioni sono più che sufficienti. Perché non possiamo farlo anche noi? La moltiplicazione dei centri di controllo blocca il sistema, perché ognuno di questi moltiplica gli accertamenti per valorizzare la propria funzione. Ma questo non serve al Paese, questo paralizza il Paese.

Nel suo discorso di insediamento fece un appello alle forze che avevano combattuto la Resistenza. Ci troviamo di fronte a una nuova contrapposizione incapace di far dialogare le forze in campo?
Posi il problema di capire le ragioni dei vinti, che è un grande problema democratico. I vincitori devono capire le ragioni dei vinti per far andare avanti il Paese. Quando Togliatti fece l’amnistia, certamente quell’atto non corrispondeva ai suoi desideri, né a quelli del suo partito, ma bisognava andare avanti. Quando De Gasperi si oppose al ricalcolo dei voti dopo il fallimento della legge maggioritaria, la legge truffa, lo fece per evitare forme di frattura eccessive, per non dividere ulteriormente il Paese. Io oggi vedo l’emergere di forti elementi discriminatori nella società italiana. Sono in corso da tempo processi di discriminazione nei confronti della persona diversa: nei confronti di chi è ebreo, di chi è nero, di chi è disabile. Dai giornali e telegiornali questi dati emergono con forza e preoccupazione. Occorre mettere fine ai processi discriminatori attraverso un’attività pedagogica.

Servono nuove leggi?
Bisogna diffidare delle leggi come strumento di ordine: sono la cultura, la civiltà, la tolleranza, la comprensione delle ragioni dell’altro che creano ordine. Oggi la cosa che ci deve preoccupare è la presenza forte di una ideologia della discriminazione, molto spesso della negazione della verità. Alcuni grandi soggetti culturali dovrebbero farsi motore di una cultura che avversi la discriminazione, che riconosca il principio di uguaglianza, di pari dignità delle persone. Sembrano cose vecchie ma sono drammaticamente attuali. Questo penso che debba e possa essere il compito delle grandi Fondazioni culturali nel nostro paese.

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