Il Consiglio Superiore della Magistratura ha provveduto, nelle scorse settimane, a reiterare la nomina del primo Presidente aggiunto della Corte di Cassazione, la quale ha definito le stesse nomine manifestamente irragionevoli. È evidente che ci sia un corto circuito in seno all’organo di governo autonomo della magistratura. Dal suo punto di vista è sufficiente cambiare il sistema elettorale per liberare la magistratura dal sistema correntizio o servono, al contrario, altre riforme?
Partiamo dalla constatazione che vi è stato un conflitto tra il Consiglio Superiore della Magistratura, che è un organo costituzionale di altissimo prestigio per la sua composizione – ricordiamo che è presieduto dal Capo dello Stato – e il massimo organo della giurisdizione amministrativa, cioè il Consiglio di Stato, che ha annullato la nomina che lei ha citato, definendola manifestamente irragionevole. È singolare, per non dire molto grave, che il massimo organo della giustizia amministrativa si esprima in questo modo, a torto o a ragione, nei confronti di un organo altrettanto e forse più autorevole.

Per quale ragione?
Perché questo dimostra che qualcosa non funziona nella nostra dialettica delle Istituzioni. Per quanto riguarda la nomina del CSM, il mio giudizio è netto: al di fuori del sorteggio non esiste nessuna possibilità di limitare, ridurre o addirittura eliminare la degenerazione delle correnti. Il sistema elettorale, quale che esso sia, manterrebbe comunque la possibilità da parte delle correnti di dividersi le candidature. L’unico sistema è il sorteggio che però porrebbe dei problemi di ordine costituzionale. Tuttavia il sorteggio temperato, ossia di una elezione fatta nell’ambito di un canestro di magistrati e giuristi sorteggiati, potrebbe essere compatibile con la Costituzione.

L’Italia ha un problema di selezione della classe dirigente, che forse parte addirittura dalla scuola. Il 99% dei ragazzi vengono ammessi agli esami di stato così come il 99% dei magistrati vengono valutati positivamente dal CSM. Sembra uno sproposito, sia da una parte che da un’altra. Ma questo si potrebbe dire anche per la pubblica amministrazione e per diversi altri settori essenziali del Paese. Per limitarci solo al CSM, come potrebbe essere affrontato e risolto il problema della valutazione dei magistrati?
Partirei anch’io da lontano: il problema è essenzialmente dell’educazione scolastica, sia della scuola secondaria che dell’università. Durante la correzione dei compiti dell’ultimo concorso di magistratura sono stati ammessi pochissimi candidati. Non solo e non tanto per la preparazione giuridica, quanto per conflitto insanabile con la lingua italiana: non sanno scrivere. E questo dipende dal fatto che sin dalle scuole primarie e poi ancora all’università scrivono poco, leggono poco, i loro elaborati non vengono corretti o vengono corretti male. Quando si presentano all’esame i ragazzi hanno la “sindrome del foglio bianco”, perché non sanno come iniziare. Io ho avuto la possibilità, un paio di volte, di essere nominato commissario per gli esami di avvocato e durante la correzione dei compiti abbiamo visto delle cose incredibili, anche come ortografia: ad esempio, “perché” è scritto con la “x”. Quindi, quando arrivano al concorso di magistratura, non sono particolarmente preparati.

Invece per quanto riguarda più nel concreto le valutazioni del CSM?
Beh, ad esempio, il professor Di Federico, a suo tempo, ha fatto degli studi molto approfonditi sulle valutazioni che del CSM, sulla promozione e sull’avanzamento di carriera automatico dei magistrati. Il 99% hanno dei giudizi a dir poco elogiativi: sono tutti bravissimi, intelligentissimi, operosissimi. Ovviamente questo non può essere vero. Diciamo che l’anzianità, senza demerito, come si dice, è il criterio per l’avanzamento della magistratura. Non c’è una valutazione fatta sugli elaborati di questi magistrati.

Lo stesso vale per i PM?
Per quanto riguarda i pubblici ministeri non c’è una valutazione – che sarebbe molto importante – tra le indagini che hanno iniziato, i processi che hanno promosso e gli esiti di questi processi: quante volte abbiano iniziato delle indagini inutili e costose, che si sono rivelate infondate. E quindi, oltre al CSM, è proprio il sistema di valutazione in generale che andrebbe rivisto.

Come risolvere anche il rapporto tra politica e magistratura? Come regolarlo? Come fare in modo che non sia la magistratura a dover decidere per i partiti?
Anche qui bisogna partire da lontano, cioè dal 1992-1994: quando con tangentopoli i cinque partiti storici, che avevano governato l’Italia per quasi 50 anni, furono vaporizzati dalle indagini giudiziarie: questa dissoluzione comportò un indebolimento della politica e, parallelamente, un’invasione di campo da parte della magistratura. La famosa funzione di supplenza, che ha esercitato la magistratura in questi ultimi trent’anni è anche conseguenza della retrocessione della politica, cioè della sua marcia indietro, un po’ codarda, che ha fatto appunto la politica davanti alle indagini dei magistrati. Va detto che la politica ha spesso strumentalizzato le stesse indagini delle procure.

Come?
Cercando di colpire o, addirittura, di eliminare per via giudiziaria gli avversari politici, che non riuscivano a battere nel dibattito ordinario, nelle competizioni elettorali. Il fatto stesso che si fosse affermata l’idea malsana e assurda che fosse sufficiente la ricezione di un’informazione di garanzia, per essere estromessi da una carica pubblica o addirittura per non partecipare ad una elezione, significava che la magistratura si era genuflessa in modo servile davanti alle iniziative della magistratura stessa. Quindi c’è stata un’invasione di campo un po’ arrogante, qualche volta, della magistratura. È stata favorita da questa ritirata codarda della politica.

Come se ne può uscire?
Beh, la politica deve riappropriarsi dei suoi poteri, che sono fondati sulla legittimazione popolare delle urne e la magistratura deve rientrare nei ranghi. L’autonomia e l’indipendenza della magistratura sono principi sacrosanti, ma devono essere limitati alla giurisdizione e, in un certo senso, anche alle indagini. Non possono e non devono minimamente influire sull’esercizio della funzione politica, né direttamente, né indirettamente, cosa che purtroppo in questi 30 anni, ripeto, non è accaduta.

Sulla gestione delle carceri e sul tema del sovraffollamento carcerario, l’Italia è stata più volte condannata dalla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo. In passato si è forse abusato dell’amnistia. Poi negli anni ’90 questo istituto non è stato più utilizzato. C’è un’analogia con l’articolo 68 e con l’autorizzazione a procedere. Quando gli istituti non funzionano, li si dovrebbe correggere, piuttosto che abrogarli di diritto o di fatto. Però quali mezzi dovremmo adottare per affrontare questo problema, cioè quello del sovraffollamento delle carceri?
Premesso che l’eliminazione dell’immunità parlamentare è stato proprio uno dei gesti di codarda abdicazione da parte della politica, di fronte al giacobinismo giudiziario, sia della magistratura sia di una certa stampa. Ricordiamoci che l’immunità parlamentare era stata approvata dalla Costituzione, dove sedevano Togliatti, De Gasperi, Nenni, Saragat, quindi personaggi di alta cultura politica, che avevano perfettamente davanti la possibilità, cioè il rischio, che di questa immunità qualcuno facesse un uso improprio, ma hanno accettato il rischio, perché sapevano che la sua eliminazione avrebbe avuto degli effetti ancora più devastanti, cioè avrebbe esposto le persone elette dal popolo alle aggressioni giudiziarie. Il che, poi, è accaduto. L’immunità non dovrebbe essere un privilegio dato alla persona ma alla carica, perché l’eletto dal popolo, in quel momento, rappresenta il popolo italiano e, quindi, questa rinuncia a questa applicazione, questa eliminazione dell’immunità è stata nettamente funesta per la stessa politica.

E per quanto riguarda l’amnistia?
La stessa cosa. Per anni è stata usata come mezzo di deflazione processuale e carceraria e poi, improvvisamente, è stata virtualmente eliminata. Anche qui il pendolo è andato da una parte e dall’altra in modo irrazionale. Sulla de-carcerizzazione, però, il problema deve essere affrontato più a monte: nel senso che in una visione liberale e moderna, il carcere inteso come manette, come catenaccio, come sbarre di acciaio, deve essere considerata una sorta di forma obsoleta di sanzione.

Perché?
Non solo e non tanto perché è contrario a quella tendenza rieducativo della pena, che è scritta nella Costituzione, ma perché ha dimostrato, come ha scritto varie volte Marco Pannella, di essere quasi un elemento criminogeno. Naturalmente il carcere non è eliminabile, perché ci sono dei reati, soprattutto di violenza, che per l’allarme sociale che provocano non hanno alternativa, dal punto di vista della sicurezza pubblica e dell’incolumità della collettività. Però il carcere dovrebbe essere l’eccezione dell’eccezione, soprattutto nella sua forma di carcerazione preventiva.

Cosa fare, quindi?
Bisogna orientarsi verso un diritto penale minimo e, soprattutto, verso un diritto penale che preveda come sanzione le varie “pene alternative” o “pene suppletive”, che siano alternative, appunto, al carcere. Si pensi ai lavori utili, agli arresti domiciliari a tutte quelle forme che possano essere delle sanzioni vere, anche afflittive, ma che non confliggano né con il principio di tendenza rieducativa della pena e nemmeno con quello della incapacità dello Stato di gestire una popolazione carceraria, che è incompatibile con le strutture che esistono in Italia.

Cosa pensa delle politiche di “law and order”, che sono tipiche di Stati Uniti e Inghilterra? Quali sono i valori che l’hanno guidata nell’esercizio delle funzioni di pubblico ministero?
Beh, per quanto riguarda quest’ultimo aspetto, sono i valori della legalità e della presunzione di innocenza, la quale, qualche volta, può anche confliggere con la logica, perché se il reato è flagrante ed è commesso davanti a tutti sarà anche un presunto innocente, però è evidente che non si può lasciarlo lì, magari in attesa che commetta altri reati. Però queste sono eccezioni dell’eccezione. In Italia si è affermato il principio della carcerazione preventiva, quasi generalizzata, quasi imposta. Quando vediamo alte percentuali di persone incarcerate, con la formula della custodia cautelare preventiva, anche in assenza di flagranza di reato e talvolta in assenza di gravi indizi di colpevolezza, che poi vengono assolte, significa che c’è stato un macroscopico errore da parte del pubblico ministero e da parte del gip.

Cosa prevede la legge in questi casi?
La nostra legge è abbastanza garantista su questo, però, come insegna Platone, è meglio avere una legge stupida e un giudice intelligente, piuttosto che il contrario. Se la nostra legge, per quanto scritta bene, ancorché carente su certe cose, fosse stata applicata correttamente, non avremmo assistito alle perversioni cui abbiamo assistito. È invece accaduto che delle persone siano state arrestate anche senza che esistessero concretamente le ipotesi, le condizioni per la limitazione della loro libertà.

Sui sistemi anglosassoni, invece?
Il discorso è ancora più lungo, perché noi non possiamo prendere dalle istituzioni straniere dei piccoli mattoni: o prendiamo l’intero edificio oppure questo ti crolla addosso. L’esempio più evidente è proprio il nostro codice di procedura penale: noi lo abbiamo scopiazzato dal sistema anglosassone – direi più da quello americano che da quello l’inglese – senza però prenderne tutti gli elementi, le connotazioni essenziali, come ad esempio la separazione delle carriere.

Lei ritiene che ci sia ancora il tempo in questa legislatura per fare delle riforme? La Fondazione Einaudi ha proposto l’istituzione di un’Assemblea Costituente da eleggere insieme al prossimo Parlamento, che si occupi della riforma della seconda parte della Costituzione. Potrebbe essere questa la soluzione? Sulla legge elettorale cosa pensa?
Partendo dalla legge elettorale, la sola idea di reintrodurre il sistema proporzionale è raccapricciante. Funzionava quando entrò in vigore la Costituzione, quasi 80 anni fa, perché esistevano dei partiti molto solidi, anche dal punto di vista ideologico, guidati da dei leader che erano personaggi e personalità di grandissima cultura politica e sensibilità istituzionale. Gli stessi nomi De Gasperi, Togliatti e Saragat ci incutono ancora oggi un timore reverenziale. Comunque si tratta di un fenomeno generalizzato, perché è un po’ comune a tutti i Paesi il fatto che siano i tempi che fanno gli uomini e non gli uomini che fanno i tempi. La Gran Bretagna a quel tempo aveva Winston Churchill e oggi ha Johnson; la Francia aveva De Gaulle e oggi ha Macron. Resta il fatto che una riforma proporzionale, oggi, quando i partiti si sono praticamente dissolti, cosa che abbiamo visto anche durante le ultime elezioni del Quirinale, sarebbe una catastrofe nella catastrofe. Avremo il prossimo Parlamento assolutamente ingestibile.

E sulla riforma della Costituzione?
Questo Parlamento non ha né la forza, né la volontà per fare delle riforme costituzionali o anche per proporre un’Assemblea Costituente. L’Assemblea Costituente, però, è l’unico modo per salvare questo Paese e aggiungerei anche un ulteriore elemento: non soltanto la seconda parte della Costituzione, è tutta la Costituzione che va cambiata, perché poggia su due pilastri culturali che oggi sono superati. Poggia su un’ideologia cattolica e oggi il cattolicesimo come sappiamo e vediamo bene si è secolarizzato; poi poggia sull’ideologia marxista, che oggi è tramontata. E’ lo stesso articolo 1 che confligge con l’idea liberale: “una Repubblica democratica fondata sul lavoro”, evoca un poco la Corea del Nord, le spiagge di Cuba. Preferirei di gran lunga che l’articolo 1 prevedesse una Repubblica democratica “fondata sulla libertà”.

L'articolo Carlo Nordio sul CSM: solo il sorteggio può limitare o addirittura eliminare la degenerazione delle correnti proviene da ilcaffeonline.

Come fu accolto quel messaggio?
Malissimo. Il Presidente del Consiglio in carica, per la sesta volta, era Andreotti. Il messaggio fu archiviato come una pratica inutile, anzi pericolosa. Questa cosa, insieme al fatto che Cossiga aveva scoperto che c’era un complotto per scacciarlo in anticipo – complotto guidato da alcuni del suo stesso partito – fecero scatenare la sua vendetta.

Le famose picconate.
Sì, le famose picconate, che non servivano solo per consumare una vendetta personale verso alcuni avversari, ma erano anche un modo per aprire un dialogo diretto con il popolo. Ma la faccenda fu molto traumatica non solo per la politica ovviamente, ma anche per l’opinione pubblica diffusa. Fu un vizio d’origine che Cossiga pagò caro.

In che senso?
Nel senso che, anche dopo che lasciò il Quirinale, fu un grande “rimosso” della politica italiana. Però bisogna dire che con lui si inaugura una stagione diversa, che è quella dei Presidenti interventisti, dei Presidenti esternatori, dei Presidenti viaggiatori, dei Presidenti che non hanno problemi a mettersi contro.

Anche contro gli altri poteri dello Stato?
Con i successori Cossiga si sono si sono avute fasi di difficoltà nei rapporti con gli altri poteri dello Stato. Abbiamo avuto Capi dello Stato che avevano contro il Governo, per esempio Scalfaro con Berlusconi, ma anche Ciampi. Magari, in certe fasi, anche il Parlamento. In altri casi erano loro stessi contro il Governo, suoi antagonisti diciamo. Oppure anche contro la Magistratura: Cossiga lo fu in maniera molto esplicita, da capo del CSM. Bisognerebbe ricordare che, siccome il CSM non seguiva le sue indicazioni, lui era arrivato al punto di far circondare Palazzo dei Marescialli qui a Roma da un battaglione dei Carabinieri. Insomma, Cossiga era un po’ così.

Cosa ti ha colpito di più nel seguire i vari Presidenti?
La cosa che a me ha colpito molto è stata che ognuno, quando veniva investito del ruolo, saliva al Quirinale con una specie di promessa di impegno a fare dei passi indietro, a ritornare in una cifra interpretativa della Costituzione piuttosto sommessa, silenziosa, poco interventista. Tuttavia, siccome nel frattempo è crollato il sistema dei partiti – nel ’93 c’è stata la tabula rasa dei partiti – c’era una questione morale enorme che esplodeva. Con tangentopoli, sebbene a fasi alterne, c’è stata anche una gravissima crisi economica: bisogna ricordare che nel ‘93 le banche non acquistavano più alle aste i titoli di stato. Insomma, c’è stata una vera crisi sociale e culturale della politica. Di conseguenza tutti i Presidenti si sono più o meno sentiti necessitati ed obbligati a espandere il loro ruolo, rifacendosi al precedente di Cossiga, e anche utilizzando quella famosa e ormai abusata espressione “allargare la fisarmonica dei poteri”.

Parliamo di questi poteri a fisarmonica.
E’ una definizione di Giuliano Amato, secondo la quale i poteri del Quirinale così come sono descritti nella Costituzione sono vaghi, incerti, interpretabili. Quindi, interpretando ed allargando questa fisarmonica dei poteri, a volte si è arrivati ad allargarla fino al limite estremo.

Ad esempio, quando?
Cito Napolitano, perché è relativamente recente. Napolitano che insedia Mario Monti al Governo. È un Governo del Presidente, è un Governo calato dall’alto, dove anche la scelta dei Ministri e la stesura stessa del programma è stata concepita in Quirinale. Per dare un’idea di come il ruolo del Presidente era diventato un ruolo da Presidente governante, bisogna ricordare che Napolitano insediò due Commissioni di Saggi presso il Quirinale: una commissione aveva il compito di stendere un elenco delle riforme da farsi, l’altra, invece, un impegno a fissare il programma di Governo. Già questo era un atto di forza molto, ma molto singolare, molto ai limiti.

Altri esempi?
Si potrebbe citare, procedendo a ritroso, la controversa fine del Governo Berlusconi con la nascita del Governo Dini. Ma anche arrivando, oggi, a Draghi. Il più delle volte i Presidenti hanno motivato certi loro scatti in avanti con il fatto che il Paese aveva bisogno di stabilità e che non si poteva, per esempio, interrompere anzitempo la legislatura. Ovviamente, se penso a quando viene insediato Mario Monti non posso non ricordare che ci si trovava davanti a un quadro drammatico: l’Italia rischiava il default e rischiavamo di essere commissariati dalla Troika. Quindi quel Governo fu necessario, anche perché, altrimenti, saremmo andati incontro a tre o quattro mesi di stallo e di vuoto politico, fra lo scioglimento delle Camere, la campagna elettorale e il varo di un nuovo Governo. Non potevamo permettercelo.

Giacalone, questo potere a fisarmonica del Capo dello Stato è un po’ anche la cifra della nostra Costituzione. Infatti, molto spesso si parla di una Costituzione formale e di una Costituzione materiale.
Non per pignoleria, ma perché ha un significato, ricordo che quella definizione non relativa alla fisarmonica ma all’elastico è di Piero Calamandrei e non di Giuliano Amato, oggi giudice costituzionale. Che quei poteri lì fossero in qualche modo estendibili era chiaro ai Costituenti. Piero Calamandrei era un Costituente. Non bisogna confondere quello che dal Quirinale in espansione copriva la debolezza della politica – e quindi vedere quali sono state le risposte della politica – con invece altre forme di estensione del proprio potere. Ad esempio Cossiga, ricordato da Breda, mosse un fermo alla magistratura che stava allargando i suoi poteri, perché quello non era più l’elasticità dei poteri, ma era una deviazione, era un deragliare dai binari costituzionali. Però l’elasticità si mostrò fin dall’inizio, basti pensare al caso del Presidente Gronchi.

Parliamone
A un certo punto Gronchi pensò di essere l’interprete della politica estera italiana, pensò di poter interloquire direttamente con la Casa Bianca, tant’è che il Governo dovette intervenire dicendo: “Scusi Presidente, ma che sta facendo? Si fermi”. Considerato che ogni atto del Presidente, a causa della sua irresponsabilità prevista dalla Costituzione deve essere controfirmato da un esponente del Governo, gli negarono le controfirme. Però, appunto, Gronchi fu fermato dal Governo, perché il Governo aveva una sua forza, la politica aveva una sua realtà. Lui era diventato Presidente contro la maggioranza di Governo, aveva una maggioranza creata da Enrico Mattei. Lui aveva votato contro il Patto Atlantico. Aveva una maggioranza di cui facevano parte i comunisti. Ma anche il Governo aveva, a sua volta, una sua maggioranza solida e, quindi, seppe contrapporsi.

E qual è la differenza con gli anni più recenti?
Non sempre è successa la stessa cosa in anni a noi più vicini, ma non tanto per il fatto che il Presidente si allargasse troppo, ma perché la politica si rattrappiva. Poi ognuno la mette come vuole, ma era il rattrappimento della politica che portava a questo espandersi. Invece, per quanto riguarda Cossiga, egli ha avuto il merito, purtroppo non coronato da successo, di aver avvertito il momento in cui questo stava succedendo. La cosa curiosa è che lui stesso non dormiva granché la notte, seguiva la radio con il CB e si accorse che stava crollando il Muro di Berlino: chiamò il Ministero degli Esteri e non c’era nessuno, era notte, dormivano. Chiamò Palazzo Chigi; chiamò il nostro ambasciatore in Germania. Quando vide questa cosa, Cossiga capì che era finito un mondo.

Mentre, il resto della classe politica non lo capì così presto.
Questa è la vera colpa della classe dirigente della Prima Repubblica. Tangentopoli viene molto dopo. La vera colpa della classe dirigente della Prima Repubblica è non avere capito questo. Al Quirinale, in quel caso, c’era chi aveva visto giusto. Aveva cominciato il settennato che lo chiamavano “il sardo muto”, perché non parlava mai e l’ha finito, come è noto, parlando più volte al giorno e occupando la scena. L’altra cosa che si ricorda di noi stessi, leggendo il libro di Breda, è che molto spesso il disegno politico che si ha in mente quando si elegge un Presidente non è mica detto che sia coronato da successo.

Anche qui, possiamo fare degli esempi?
Certo. Leone viene eletto con una maggioranza, in cui sono determinanti i voti del Movimento Sociale per fermare l’avanzata dei comunisti e durante la sua presidenza i comunisti vanno al governo. Pertini viene eletto con una maggioranza che comprende i comunisti, per consolidare il clima della sovranità nazionale, e durante il suo settennato i comunisti escono dal governo. Cossiga, che è stato il più giovane Presidente della Repubblica Italiana, viene eletto da una vastissima maggioranza al primo scrutinio, non per merito dell’abilità tattica di De Mita ma perché fu Ministro degli Interni durante il rapimento Moro, un Governo della solidarietà nazionale: aveva un rapporto con i comunisti. Con il crollo del Muro di Berlino emerge Gladio. Cossiga si presenta dicendo di essere orgoglioso di essere stato gladiatore. Quel mondo salta, i comunisti cominciano a diventare feroci nei suoi confronti, i democristiani ancora di più. Breda ha ricordato prima il caso di quel suo messaggio alle Camere. Quel messaggio fu letto alla Camera dei Deputati e dopo la lettura fu presentato un ordine del giorno che recitava testualmente: “La Camera dei Deputati, udito il messaggio del Presidente della Repubblica, passa all’ordine del giorno”. Neanche un dibattito. Niente. Zero. Ecco, quella classe politica non capì il significato di quel che stava avvenendo.

Ma quanto è davvero importante il nome di chi andrà al Quirinale?
Il tema non è chi fa il Presidente della Repubblica. Tra l’altro quasi mai – Cossiga fu una eccezione – quello che parte per fare il Presidente del Repubblica viene poi eletto. Quando Gronchi diventa Presidente della Repubblica il candidato era Fanfani. La stessa cosa capitò con Leone e con Pertini, il candidato era Antonio Giolitti. Non è tanto il gioco di chi arriva al Colle, ma sulla scorta di quale disegno politico e quanto saprà poi o potrà interpretarlo nel corso di sette anni, che sono lunghi.

Breda, tu di telefonate, fatte in orari non canonici da parte del Presidente Cossiga ne sai qualcosa?
Sì, una specie di intervista testamento. È stata l’ultima che lui abbia fatto, nella quale si dichiarava pentito. Ma il suo orgoglio era tale che pentito davvero non era. Il punto è che una persona che ha l’incarico di occuparsi di Presidenti della Repubblica, come è capitato a me, per capire quello che c’è dietro la scena, è fondamentale che abbia un rapporto dialogico robusto con i Consiglieri del Presidente. Lo staff è circa una dozzina di persone.

Tu hai avuto modo di avere un rapporto diretto con i Presidenti.
Io ho avuto la fortuna e mi è stata tributata una certa fiducia evidentemente, per avere questo tipo di rapporti con praticamente tutti i Presidenti. Un po’ meno con Mattarella, perché per indole Mattarella è uno che anche in un colloquio faccia a faccia e privato trova la maniera di far parlare te e di parlare pochissimo lui.

E gli altri?
Con gli altri si sono creati questi tipi di rapporti quasi familiari. Tanto è vero che un paio di questi presidenti, cioè Cossiga e anche Scalfaro, in tempi diversi, vennero a pranzo a casa mia a Verona. Non è una roba che succede tutti i giorni di ricevere a pranzo a casa un Capo dello Stato. Questo non lo dico per vanteria, sarei sciocco, ma per testimoniare il grado di confidenza, che a me servì moltissimo. In primo luogo, per appassionarmi al tema e poi, soprattutto, per capire in base a quali dinamiche, a quali considerazioni, a quali eventi, i Presidenti si muovessero in un certo modo, piuttosto che in un altro. Quindi è chiaro che poi in questi colloqui “al caminetto” – chiamiamoli così – che potevano avvenire al Quirinale o a casa loro ero tenuto per ragioni di decenza e di rispetto a un vincolo di riservatezza. Certo, se il colloquio prendeva una certa piega percepivo io stesso che avrei potuto usare, anche in modo molto esplicito, quello che mi era stato detto.

Ad esempio quando?
Faccio un piccolo, ma importantissimo esempio: nel novembre 2011, quando Berlusconi stava per cadere, nel senso che già la Lega lo aveva scaricato, c’era il problema dello spread a 561. Io ero a Milano al giornale, suona il telefono, era Napolitano. A un Napolitano che ti dice, come successe quella volta: “oggi ho ricevuto due telefonate, una di Junker e una di Angela Merkel, che mi chiedono che cosa succede in Italia. Cerco di spiegare. Poi mi chiedono se l’opposizione è pronta, come dire, a subentrare se cade il Governo”. E lui dice: “ho dovuto dire che l’opposizione non era pronta. Poi mi chiedono che cosa posso fare io. Non avevano ben chiaro quali fossero i miei poteri”. Beh era un tipo di telefonata che francamente non mi sono sentito di tenere riservata: ho scritto immediatamente tutta questa cosa, perché, come dire, dava anche l’idea della drammaticità e del fatto che stava tutto precipitando.

Questo c’entra, in parte, anche con la politica estera.
Sì. Prima Giacalone ha fatto giustamente accenno alla politica estera. Negli ultimi trent’anni o quasi è successo che le forze politiche considerassero normale far svolgere attività di politica estera ai Presidenti. A volte, però, è successo che la facessero in chiave antagonista al Governo. È sufficiente pensare a tutte le volte in cui ci sono stati governi o ministri un po’ euro-scettici. Non erano i Capi dello Stato a cercare di compensare? Mi viene in mente, per esempio, Ciampi.

Perché, però, proprio la politica estera?
Perché nella permanente instabilità italiana, l’unica figura che viene percepita come stabile, come una specie di autorità morale, un garante, è il Capo dello Stato. Tra l’altro, a norma di Costituzione, il Capo dello Stato è anche il garante dei trattati internazionali. Questo è il motivo per il quale, per esempio, Mattarella aveva depennato Savona come superministro dell’economia. Savona era quello che, in quel periodo, aveva ipotizzato lo scenario del cigno nero, dell’Italia che doveva uscire dalla moneta unica e anche, forse, dall’Unione Europea se si fossero verificati certi eventi.

Per comprendere appieno questi aspetti sono fondamentali, come dicevamo, i rapporti diretti con i Presidenti?
Sì, la fortuna dei rapporti diretti aiuta a capire: infatti, 24 ore dopo quella telefonata che citavo prima con Napolitano, quando alla sera verso le sette e mezza otto arrivò la notizia che Mario Monti era stato nominato Senatore a vita mi fu tutto chiarissimo. La nomina al Governo ci fu tre – quattro giorni dopo, ma era chiaro che con quella mossa il Capo dello Stato voleva dire che Monti era un uomo delle Istituzioni, non apparteneva né a questo, né a quel campo politico. Era una risorsa della Repubblica e come tale, dopo tre o quattro giorni fu incaricato di formare un Governo del Presidente, che poi era un governo molto tecnico, anzi esclusivamente tecnico.

Non lo diciamo noi, ma lo dice il mondo della politica, lo dice il mondo del giornalismo. Quando su Il Corriere della Sera appare un articolo a firma Marzio Breda la prima riflessione è: “il Quirinale vuole che questo si sappia”. Perché la fonte è certa e non è smentibile.
Però, per me, a volte, è fastidioso essere percepito come una specie di forza di secondo grado e fonte di riserva. Tieni conto che anche al Quirinale io sono stato visto spesso come un grande rompiscatole, perché magari scrivevo l’indicibile, quello che non si deve dire e quello che non si può dire, perché tante cose sono coperte dal segreto. A volte è successo, sì, di ricevere delle telefonate, come dire, impostate. Però tutto il mio lavoro, poi, si rafforza nell’incrociare considerazioni, colloqui, con altre fonti non del palazzo.

In quali casi?
Per esempio se c’è di mezzo una questione che riguarda il Governo e che coinvolge, per dire, la sinistra: sentirò il segretario del Partito Democratico e poi cercherò di equilibrare, di capire chi mente, chi ingrandisce, chi minimizza. Tra l’altro va aggiunto che giornalisticamente sono pezzi un po’ complicati, perché rischiano di apparire un po’ involuti, noiosi. A me piacerebbe essere più brioso, brillante. In secondo luogo, c’è il problema di far capire che cosa c’è dietro una certa scelta: anche lì, non si possono fare molte semplificazioni, va spiegato in un certo modo. Insomma non è tutto facile. Altrimenti sarebbe semplicissimo: il Quirinale mi dà delle notizie e io le annuncio. Certe volte ho potuto anticipare che il Presidente della Repubblica non avrebbe firmato quella legge. Io mi sono dannato la vita a sentire Presidenti di Corte Costituzionale, giuristi, anche quelli che lavorano al Quirinale. Al Quirinale c’è un ufficio giuridico di grandi competenti: c’è stato per molti anni Salvatore Sechi, che è un uomo straordinario e che è stato Consigliere giuridico di Scalfaro, Ciampi e Napolitano. Una testa d’uovo, un umanista, oltre che giurista, col quale mi confrontavo molto e col quale era nato un rapporto di amicizia e di fiducia.

Giacalone. Vorrei chiedere a Breda dove si colloca esattamente il confine tra l’essere il giornalista che racconta e l’essere una persona che per mestiere, ma anche per vocazione riesce ad avere un rapporto fiduciario con il Capo dello Stato, cioè con una figura istituzionale. Il Capo dello Stato è il numero uno, che ha responsabilità delle sue azioni, delle cose che fa. Dove si colloca il confine tra la telefonata di Napolitano e tra il pensare di essere la persona cui il Presidente fa una confidenza o essere il canale che il Presidente ha scelto per far uscire una notizia? Perché immagino che non sia proprio così netta questa linea di demarcazione…
No non è netta, non è mai netta. Non so dire con certezza come siano nati certi rapporti. Napolitano io l’avevo conosciuto. Avevamo fatto insieme un paio di dibattiti, prima che fosse eletto, quindi c’era una certa, ma molto alla lontana consuetudine. Con Scalfaro non ce n’era affatto. Con Ciampi neppure. Sono cose che scattano così poco a poco, che crescono. Tieni conto che con questi è nato un rapporto di amicizia, se non pare improprio, tanto è vero che ho continuato a seguirli, finché hanno vissuto. Andavo a trovarli a Palazzo Giustiniani, quando erano già nel dimenticatoio degli emeriti. Mi rendo conto anch’io del rischio di essere usato, però quando c’è una situazione molto complessa a me interessa capire che succede. Questo è il mio lavoro. A me si chiede di spiegare perché, come e in che direzione si muove il Presidente. Insomma avere il rapporto con la fonte numero uno, cioè con lui, incrociando magari poi quello che mi viene raccontato, come è andato un certo incontro. Io mi ricordo quando Ciampi mi raccontava di certi incontri durissimi con Berlusconi. All’epoca Berlusconi aveva un molto amabile portavoce che era Paolo Bonaiuti col quale avevo un ottimo dialogo. Delle volte ho parlato con Gianni Letta, per avere le due campane.

Non c’è il rischio di diventare di parte?
Non è che non mi rendessi conto del rischio di diventare tifoso del Presidente. C’è poi la corte del Quirinale, cioè i consiglieri, che detesta chi ha un rapporto col Presidente. Mi chiedevano perché avessi scritto una determinata cosa. Restavano malissimo quando gli dicevo: “chiedi al Presidente, ci ho parlato ieri sera.” Perché i comunicati a nodini diramati da un ufficio stampa non spiegano tutto.

Facci un altro esempio.
Napolitano ha introdotto una pratica, che prima non c’era e che è stata fatta propria anche da Mattarella, quella dell’approvazione delle leggi con osservazioni. Così, dicono al Quirinale. In realtà è con riserva. Il Presidente fa un calcolo costi-benefici, probabilmente ricava la convinzione che bocciare quella certa legge varata dal Parlamento avrebbe un impatto troppo negativo, per cui la promulga. Però accompagnata con una lettera di due, tre, quattro cartelle, dove spiega alcuni punti. Lui la firma, però bisogna correggere alcuni elementi. Anche questa è una pratica un po’ borderline, che però è passata ormai. Allora in casi come questo è fondamentale poter parlare con il Consigliere giuridico, oppure, se ci si riesce, con lo stesso Presidente, per capire come mai si è arrivati a questo punto e non si è bocciato. C’è il rischio di diventare un cortigiano, il che non mi piace.

Bisogna avere piena fiducia anche dal proprio giornale.
Ricordo, una volta, con Paolo Mieli direttore: lui è un uomo molto molto politico, impregnato di politica, molto colto. Una volta andai da lui molto arrabbiato, perché in quello stesso giorno mi ero ritrovato attaccato da Feltri da una parte e dall’altra parte attaccato adesso non ricordo se era Travaglio e gli dico: “ma che faccio? Devo rispondere a ste cose?”. Mi consigliò di lasciar perdere, che andava benissimo essere attaccato. Per giunta, quello stesso giorno, arrivò una protesta formale del Quirinale. Allora mi convinsi di aver fatto benissimo, perché tutti si erano arrabbiati. È un mestiere un po’ difficile. Si rischia, quando si arriva ad un certo punto, di assumere un ruolo improprio.

Non è mai scattata l’identificazione?
In certe fasi sì. Per esempio, quando ho visto svillaneggiato in modo inverecondo un uomo perbene come Ciampi: io veramente gli ero solidale in modo umano. Gli ero solidale umanamente, culturalmente, in tutti i sensi. Patì un bombardamento per certe sue posizioni. Per esempio, rispetto al revisionismo storico. Mi associavo molto a lui.

Per chiudere farei la stessa domanda a entrambi i nostri ospiti: abbiamo evitato accuratamente di fare il toto nomi. Abbiamo parlato della storia dei nostri Presidenti della Repubblica. Ognuno di loro ha avuto un mandato, una una cifra per la quale viene ricordato. Mattarella, probabilmente, ha avuto il compito di tenere unita la Nazione in un momento difficile, in cui c’è stata una forte fase antipolitica e in cui poi è arrivata anche la difficoltà della pandemia. Vogliamo provare a immaginare quale sarà la caratteristica, il ruolo del prossimo Presidente? Inizia Giacalone.
Il prossimo Presidente, chiunque sia, dovrà avere due caratteristiche: la prima è che dovrà essere eletto da una maggioranza simile o possibilmente più ampia, ma almeno simile a quella che regge il Governo Draghi, altrimenti ne va della stabilità del Governo Draghi. Non dimentichiamoci che noi, adesso, parliamo tutti del Quirinale, ma la stabilità dell’Italia deve essere garantita, non per i prossimi cinque giorni, ma per i prossimi cinque anni, almeno sino al 2025 quando si concluderà il ciclo dei finanziamenti europei, di cui poi ci sarà la realizzazione. Quindi è una roba che guarda molto oltre, financo il 2023, che è la data delle prossime elezioni. Chiunque sia, questa sarà la sua caratteristica di partenza.

E poi?
Poi sarà il Presidente che dovrà sovrintendere ad un cambio istituzionale profondo, dato da una riforma costituzionale scombiccherata – almeno questo è il mio giudizio – che fra l’altro mette l’elezione del successore in mano ad un collegio presidenziale che non sarà, per la prima volta, quello disegnato dai costituenti, perché per la prima volta il peso dei delegati regionali sarà sproporzionatamente più alto di quello disegnato all’epoca dai costituenti, perché è stato diminuito il numero dei parlamentari senza alcuna forma di coordinamento con il resto della Costituzione. Quindi sarà un compito difficile, perché da una parte dovrà in qualche modo accompagnare una stagione politica che deve essere stabile per la parte relativa a tutta la questione economica e quindi ai fondi del PNRR; dall’altra non potrà non cercare di lavorare ad una riforma costituzionale che, se non altro, metta in pari quello che si è fatto con il resto che è rimasto invariato. Quindi sarà ricordato o ricordata per queste due cose fondamentali, che ci riesca o non ci riesca.

Per te, Breda?
Sono perfettamente d’accordo con Davide. Aggiungo, dopo 30 anni di transizione incompiuta, nella quale ancora ci troviamo, davvero dovrebbe aprirsi, dopo le prossime politiche, una stagione costituente. Nel senso che certe riforme vanno fatte, sono indispensabili, perfino alcune che riguardano il ruolo del Presidente della Repubblica. Lasciarlo così, vago, indeterminato, interpretabile, ci espone tutti – come ammoniva del resto proprio il povero Cossiga – al rischio di avere un Presidente che non si comporti bene, che faccia politica. Questo sarebbe un grande guaio. Quindi deve essere l’uomo che aiuta il Parlamento a fare le riforme, ma non è dall’alto. Questo tentativo di imporre le riforme dall’alto lo ha fatto Napolitano ed è stato un errore, perché un’imposizione su un altro potere dello Stato non funziona. Infatti, non ha funzionato. Comunque, c’è da incrociare le dita.

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Ci spieghi meglio.
La riforma Bonafede della prescrizione è entrata in vigore con il governo giallorosso e dallo stesso Bonafede è stata licenziata una legge delega per la riduzione dei tempi del processo: un disastro dal punto di vista di chi ha a cuore le garanzie di libertà del cittadino. Era un attentato al diritto di impugnazione, un depotenziamento della formazione della prova nel dibattimento, una caricatura la sanzione disciplinare che avrebbe dovuto colpire i responsabili dei tempi troppo lunghi delle indagini. Insomma, un disastro.

Questa è la situazione ereditata dal governo Draghi?
Esattamente. A quel punto Pd, Iv eccetera dicono che la riforma Bonafede così com’è non va e bisogna modificarla. Il merito del ministro Cartabia e del Governo è di aver tentato di andare anche oltre il tema della prescrizione e di sistemare la legge delega. Un tentativo però quasi impossibile, sia perché la legge delega aveva una, diciamo così, logica, sia per i noti e irrimediabili contrasti interni alla maggioranza proprio sul tema della giustizia penale. In questo quadro è maturata la cosiddetta riforma Cartabia.

Qual è il giudizio dei penalisti italiani?
E’ venuta fuori una cosa molto incerta nei suoi contenuti, che ha però di positivo di avere finalmente tumulato l’obbrobrio Bonafede. Su questo Travaglio ha poco da scrivere nei suoi fondi isterici. Quella riforma non c’è più, cioè l’idea che la prescrizione si ferma con la sentenza di primo grado non c’è più.

Alla fine ogni partito si è dichiarato soddisfatto. Ci sono dei punti condivisibili in questa riforma?
Anzitutto il superamento della riforma Bonafede della prescrizione, con una soluzione però – quella della prescrizione processuale – che ci potevamo anche risparmiare. La Commissione Lattanzi aveva proposto in via principale una soluzione molto più intelligente e di minore impatto. La prescrizione processuale è infatti stata fino ad oggi un istituto sconosciuto al nostro sistema perché pone una serie di problemi sistematici.

Perché non è stata seguita la proposta Lattanzi?
Si è preferita in Consiglio dei Ministri questa soluzione perché i Cinque stelle avevano l’esigenza di vedere affermato il principio della Bonafede, ossia che il corso della prescrizione sostanziale si concludesse con la sentenza di primo grado. Quindi, dato che c’era da salvare la faccia, si è trovata la soluzione di riconoscere che la prescrizione sostanziale finisce lì. Però poi c’è la prescrizione procedurale che ironicamente è perfino più stringente di quella che sarebbe risultata accogliendo la proposta di Lattanzi. Questo per dire che qui parliamo di bandierine e non di merito delle cose.

Altri elementi positivi?
Nella riforma c’è il controllo, da parte del Gip, dei tempi delle indagini e in particolare, cosa molto importante, tant’è che l’Anm scalpita, il controllo da parte del Gip sui tempi di iscrizione della notizia di reato.

Cosa accade oggi?
Accade che i Pm indagano su un fatto, e se pure è chiaro che stanno indagando su Tizio o Caio, non lo iscrivono nel registro degli indagati, ma iscrivono un fascicolo contro ignoti che ignoti non sono, impedendo così il decorso del termine delle indagini.

Questo perché?
Perché finché l’indagato è ignoto si può indagare senza limiti. Ora invece il Gip può intervenire: ha il potere di retrodatare l’iscrizione, intervenendo così sul tempo delle indagini. Questo è un fatto molto importante ed era una richiesta dei penalisti italiani da sempre.

Altre modifiche?
È importante essere intervenuti sulla regola di giudizio dell’udienza preliminare e anche sulle richieste di archiviazione e di rinvio a giudizio del Pm. Questo permette un giudizio più stringente sulla possibilità di condanna piuttosto che sulla sola esigenza dell’istruttoria dibattimentale. Vedremo se funzionerà. Io sono abbastanza scettico ma era una richiesta della gran parte della comunità scientifica quella di rafforzare la funzione di filtro dell’udienza preliminare, che in questo momento non esiste.

Non male in fondo.
Vorrei sottolineare un terzo elemento, molto positivo e coraggioso, che nuovamente dobbiamo alla commissione Lattanzi e cioè l’indicazione della scelta delle priorità nell’esercizio dell’azione penale da parte del Parlamento. Il Parlamento avrà un potere d’indirizzo, che orienterà poi le indicazioni che il CSM darà a tutte le Procure.

Saranno annuali, di legislatura o di che periodo, queste indicazioni?
Questo lo vedremo, perché adesso siamo di fronte ad una legge delega mentre la grande partita sarà nella scrittura dei decreti delegati. Dipenderà da chi li scriverà e come li scriverà. Le leggi in generale, e le leggi penali e processuali in particolare, possono cambiare come dal giorno alla notte per un avverbio in più o in meno. Qui si tratta di vedere chi giocherà questa partita.

Si dice che questa riforma fosse necessaria perché l’Unione europea potesse erogare i fondi destinati al nostro Paese. La riforma ha raggiunto questo obiettivo?
Questa è secondo me una forzatura, nel senso che non c’è mai stata una indicazione così esplicita come condizione per la concessione dei fondi. È il governo Conte che se la è data. Si è autoimposto questo vincolo. Sta di fatto che l’intervento riformatore, come interpretato dal governo Draghi e dalla professoressa Cartabia, è deludente proprio sotto il profilo della riduzione dei tempi. Per risolvere il problema della lunghezza dei tempi c’è una strada maestra.

Quale?
Al tavolo con l’Anm, che era d’accordo con noi, l’abbiamo indicata al ministro Bonafede dal primo giorno del primo governo: occorre potenziare i riti alternativi, ossia patteggiamenti e riti abbreviati. Se non si diminuisce drasticamente il numero dei dibattimenti e non si aumenta in modo corrispondente il numero delle soluzioni negoziali del processo penale, non si va da nessuna parte.

Non avremo quindi processi più veloci?
La commissione Lattanzi aveva fortemente potenziato quei due riti alternativi, e sarebbe davvero stata una svolta, ma in Consiglio dei Ministri è intervenuta la Lega. Io ho sempre saputo che fosse stata la Lega, ma lo dicevo in modo garbato, finché non ho letto un’intervista alla collega e deputato Giulia Bongiorno, che lo ha rivendicato esplicitamente. La Lega, dicevo, ha preteso che i riti alternativi venissero fortemente depotenziati perché, esattamente come i Cinque stelle, non poteva spendere con il proprio elettorato il tema della premialità e dello sconto di pena.

Ci spieghi meglio.
Se io affronto un processo che potrebbe portarmi, dopo tre gradi di giudizio, ad una condanna a diciotto anni di reclusione, e valuto di non avere chance di vittoria, preferisco patteggiare la pena subito. Così evito allo Stato di dover sostenere i tre gradi di giudizio, ma è evidente che lo Stato deve incoraggiarmi a farlo, permettendomi di patteggiare una pena con un considerevole sconto. Questo è inspendibile per Lega e Cinque stelle con il proprio elettorato.

Con le risorse del Pnrr cambia qualcosa?
L’arrivo di risorse da investire può incidere fortemente nel sistema, perché la vera causa della durata irragionevole dei processi è di natura strutturale. Abbiamo un personale di cancelleria che è intorno al cinquanta per cento della pianta organica, abbiamo magistrati largamente al di sotto del necessario, anche perché ne prendono ogni volta duecento e li distaccano nei ministeri anziché far fare loro il lavoro di magistrato. Poi abbiamo strutture fatiscenti, una informatizzazione ancora preistorica e così via. Quindi se arriva il fiume di denaro atteso, trattandosi per la prima volta di una riforma non a costo zero, si può immaginare che i tempi possano essere fortemente accorciati.

La colpa quindi non è dei magistrati?
Non si perde tempo nelle aule, sebbene questa sia la rappresentazione diffusa nell’opinione pubblica. I tempi sono interminabili non perché interminabili siano le trattazioni in aula, ma perché il fascicolo giace per sei-sette anni nei tre gradi di giudizio.

L’introduzione del potere parlamentare di indirizzo delle priorità non incide comunque sull’autonomia del magistrato, almeno per quanto attiene all’obbligatorietà dell’azione penale?
L’obbligatorietà dell’azione non c’è più già da decenni. C’è ovviamente sulla Carta costituzionale, ma è una pura illusione. L’obbligatorietà nasce per ragioni nobilissime, per esigenze di giustizia sostanziale alla fine della dittatura fascista. I costituenti hanno voluto fissare una clausola che garantisse che la legge fosse uguale per tutti. Hanno impedito di scegliere per impedire favori o disfavori nelle scelte.

Questo cosa ha determinato?
Un carico processuale totalmente ingestibile, totalmente ingovernabile, e quindi è accaduto che sin dall’inizio della nascita dei fascicoli, le procure scelgono quali mandare avanti e quali far morire di fatto per mezzo della famigerata prescrizione, che infatti per il settanta per cento si consuma prima o entro l’udienza preliminare.

Attraverso la prescrizione, quindi, le procure italiane hanno governato l’ingestibilità del carico processuale?
Come diceva Zagrebelsky già nel 1982: le scelte delle priorità sono scelte politiche. Così l’attenuazione dell’obbligatorietà è diventata regola. Prima sono venute alcune direttive del Csm, poi addirittura delle norme di legge che facoltizzano l’azione del PM indicando criteri molto generici al cui interno ogni procura decide quali fascicoli devono morire. Questa è un’assurdità perché le procure sono gestite, lo dico con tutto il rispetto, da burocrati che non rispondono di quelle scelte a nessuno.

Meglio l’indicazione del Parlamento allora.
Per quanto sarà, come è possibile prevedere, una indicazione molto generica, è simbolicamente un’indicazione del voler recuperare le scelte politiche agli organi politici, quelli che ne rispondono dopo cinque anni all’elettorato, sottraendole a chi non ne risponde a nessuno.

Le firme per i referendum sono ancora utili dopo la riforma?
L’iniziativa referendaria, a mio parere, non si sovrappone pressoché in nulla ai temi della riforma. Sono su due piani diversi e si occupano di temi diversi. Anche i quesiti in tema di ordinamento giudiziario, che poi sarà la grande partita che si deve giovare, sono molto marginali.

L’Unione Camere Penali è coinvolta?
Non siamo stati chiamati a questa iniziativa referendaria, nemmeno in termini di opinione, ma abbiamo detto: preso atto dei quesiti, coinvolgere l’opinione pubblica su temi così ingessati come questi della giustizia, può aiutare a smuovere le acque. Perché di fatto ormai i referendum abrogativi sono diventati una specie di sondaggio. Si fa un referendum per abrogare alcune norme di legge e gli si dà un titolo che non corrisponde al contenuto.

Ci faccia un esempio.
Si dice che c’è un referendum sulla separazione delle carriere ma non è vero. Non c’è nessun referendum sulla separazione delle carriere: c’è un referendum su un aspetto marginale, cioè sul definitivo rafforzamento della separazione delle funzioni, che è una cosa completamente differente, riguarda l’impossibilità di passare da PM a giudice e viceversa. Oggi è ancora possibile farlo, ma a prezzi molto alti, perché devi cambiare ambito regionale, ad esempio. Tant’è che i numeri ci dicono che neanche il 2 per cento dei magistrati passa da una funzione all’altra. Il referendum rende impossibile questi passaggi.

Ma voi siete d’accordo?
E’ una buona cosa che noi sosteniamo, ma non c’entra con la separazione delle carriere. La separazione delle carriere significherebbe ben altro, come due CSM e due concorsi distinti, tanto per cominciare. Tant’è vero che i veri avversari della separazione delle carriere, i più abili, i più acuti, dicono che non serve perché c’è già la separazione delle funzioni. Invece no, sono due temi diversi. Ciononostante è bene che l’elettorato si esprima sulla separazione delle carriere, anche se lo fa con un quesito che niente ha a che fare con essa. Ma se ormai siamo nella politica virtuale, allora rimaniamoci.

Invece c’è un disegno di legge di iniziativa popolare sulla separazione delle carriere su cui l’Unione delle Camere Penali e la Fondazione Luigi Einaudi hanno ormai raccolto 72 mila firme. A che punto è?
Nonostante i tentativi di affossamento di ogni genere e tipo è addirittura arrivato in Aula per la prima volta nella storia repubblicana superando gli sbarramenti delle Commissioni giustizia e affari costituzionali. Poi con un colpo di tecnica regolamentare è stato rimandato in Commissione, dove ora giace. Noi, con la nostra manifestazione del giugno di quest’anno, abbiamo raccolto l’appoggio praticamente di tutto lo schieramento parlamentare, ad eccezione di Cinque stelle e Pd, per una ricalendarizzazione di quella legge. Quindi stiamo aspettando settembre per rilanciare il tema.

Siete ottimisti?
Siamo consapevoli che il quadro parlamentare, con i suoi rapporti di forza, non consente di immaginare una riforma costituzionale di questa importanza e di questo valore storico nell’attuale legislatura. Ma vogliamo intanto rilanciare, come è già accaduto proprio grazie a questa legge di iniziativa popolare, la discussione sul tema della separazione delle carriere, e ci interessa verificare quanto sia cresciuto nelle forze politiche il consenso sull’argomento. Poi devo ricordare che le leggi di iniziativa popolare sopravvivono alla legislatura e quindi, se rimarrà in eredità alla prossima legislatura potrebbe essere la volta buona.

Presidente, quali sono i passi fondamentali per restituire ai cittadini fiducia nella Giustizia?
È necessaria una grande riforma dell’ordinamento giudiziario, non solo la separazione delle carriere, che restituisca credibilità alla giurisdizione. Noi vogliamo una giurisdizione forte e credibile, e adesso non lo è perché il cittadino identifica il giudice con il PM, classifica i magistrati per comune appartenenza a questa o a quella corrente, e quindi la separazione è il primo passo.

Quali le altre riforme necessarie?
La responsabilità professionale del magistrato, quindi la ricaduta delle attività del magistrato sulla propria carriera, e il divieto di distacco dei magistrati presso l’Esecutivo. Il Ministero della Giustizia è militarmente occupato da cento e più magistrati, ogni volta distaccati con il bilancino delle correnti, per condizionare la politica della giustizia del ministro di turno. Questa è la sacrosanta verità, che Luca Palamara ha raccontato lucidamente, essendosene occupato per dieci anni: saprà di cosa parla. C’è un capitolo dove dice, a proposito della nomina di Paola Severino, che si fece una riunione in cui ci si interrogava su chi mandare al Ministero, considerato che il Ministro era un avvocato e andava circondata. Questa è la realtà, unica nel mondo. Non esiste altro Paese in cui accade che i giudici vadano ad occupare l’Esecutivo.

Personalità come quelle di Paola Severino e Marta Cartabia rendono molto difficile questo tentativo di condizionamento.
Non c’è dubbio, ma questo è il tentativo, queste le operazioni. Dobbiamo capire che queste sono le tre grandi riforme dell’ordinamento giudiziario per restituire credibilità alla giurisdizione.

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Evidentemente di più era davvero difficile.
Bisogna tenere presente il contesto nella quale questa riforma nasce, quella di un governo “patchwork”, fatto da tanti piccoli pezzi di tessuto che nell’insieme non danno il senso di un colore prevalente o dominante. Tuttavia questa complessità di colori ha attenuato le asperità più evidenti che c’erano nei passati progetti di riforma in materia penale.

Cosa pensa della prescrizione sospesa dopo il primo grado di giudizio?
Penso che era una assoluta inciviltà giuridica. Dirò di più, dal mio punto di vista era una norma che chiaramente confliggeva con l’articolo 111 della Costituzione, che pretende un processo rapido; confliggeva con l’impianto complessivo della Costituzione, che mette al centro la persona umana e non mette la persona umana nelle mani dello Stato per tutta la sua vita. La riforma Bonafede trasformava il cittadino in un potenziale perenne imputato e la vittima in un soggetto questuante, che cercava giustizia nelle aule senza mai vedere la fine del processo penale.

Dannosa per tutti quindi, sia per gli imputati che per le vittime.
Precisamente, la riforma Bonafede, quella che sospendeva la prescrizione dopo il primo grado di giudizio, era dannosa sia per i potenziali autori del reato sia per le potenziali vittime, era in contrasto con i principi di civiltà giuridica, peraltro anche riaffermati dalla Convenzione Europea dei diritti dell’uomo. Quella riforma andava superata.

Cosa c’è di preciso che non va nella riforma Cartabia?
La riforma Cartabia l’ha superata in modo migliorativo, non certamente il migliore, perché pasticcia un po’ tra la prescrizione sostanziale, alla Bonafede, che in qualche modo apparentemente rimane, e la introdotta improcedibilità del processo in grado di appello e in grado di Cassazione che è una misura di stampo processual penalistico. Insomma questa riforma mette insieme due cose che non parlano un linguaggio comune e un po’ complicano agli occhi dei cittadini la soluzione prospettata.

Per completare la riforma quali temi occorre ancora affrontare?
Bisognerebbe dare uno scossone forte all’albero della Giustizia. Bisognerebbe avere, la forza, il coraggio e la visione prospettica di introdurre una serie di misure. In pillole potremmo così riassumerle: bisognerebbe inserire una forte opera di depenalizzazione, in grado di togliere le erbacce sotto l’albero e consentire un numero di reati più smaltitili dalla macchina processuale attuale: ci sono troppi processi e le forze in campo per smaltirli non ci sono.

Secondo?
Rafforzare in modo deciso i riti alternativi, dal patteggiamento all’abbreviato. Cercare di portare al processo il meno numero di casi possibili smaltendoli in forma alternativa. Bisogna avere il coraggio di dare alla persona sottoposta alle indagini da un lato e alla vittima dall’altro dei mezzi di risoluzione del contrasto molto più appetibili e convincenti. In questo senso sarebbe da rafforzare ulteriormente la giustizia riparativa, che pure finalmente fa il suo ingresso nel progetto Cartabia in sede penale.

Basta così?
No, poi bisognerebbe rafforzare gli organici perché i magistrati che abbiamo a fronte della popolazione e ai processi esistenti è un numero ancora insufficiente. Infine bisognerebbe avere il coraggio di fare la riforma delle riforme.

Quale?
Quella che allineerebbe la cultura giuridica del processo penale italiano all’art. 111 della Costituzione, cioè la separazione delle carriere tra pubblici ministeri e giudici.

Tanta roba.
Tante cose si potrebbero fare, ne ho potuto enumerare soltanto alcune, ma queste cose richiederebbero grande coraggio, un polso fermo e sapere resistere all’inevitabile contrasto di certe parti della politica e di certe parti, prevalenti forse, di magistratura associata. Bisognerebbe avere un coraggio e una visione che, mi rendo conto, la struttura del Governo attuale forse non riesce ad avere fino in fondo.

L’ossessione dei reati contro la PA porta davvero a raggiungere, nelle riforme, compromessi al ribasso?
Ho dedicato un volume di 700 pagine al tema dei delitti contro la Pubblica Amministrazione. Io penso che a partire dal 1992 almeno, da tangentopoli, ci sia stata una vera e propria ossessione per il contrasto alla corruzione. E’ sacrosanto che la corruzione, la concussione, i reati contro la pubblica amministrazione vadano perseguiti sino in fondo, che i colpevoli vadano individuati e condannati, ma utilizzando reati seri. Un altro volume l’ho dedicato all’abuso d’ufficio, che io preferirei fosse addirittura eliminato dal panorama giuridico italiano per i tanti difetti che presenta.

Tutto nasce da tangentopoli quindi.
Dal 1992 c’è stata una vera ossessione per il contrasto alla corruzione, dimenticando che la Pubblica Amministrazione interessa i cittadini prevalentemente per la sua efficienza, per la sua produttività, per la sua capacità di accompagnare il Paese, mentre noi abbiamo creato un mostro giuridico e amministrativo che è la burocrazia, che finisce per ingabbiare le capacità produttive del Paese, terrorizzata – giustamente devo dire – dalle azioni sparse dei pubblici ministeri sul territorio. Questa ossessione per l’onestà, che è assolutamente condivisibile ma dovrebbe essere una condizione generalizzata e comune, finisce per far guardare il dito e non la luna.

Cos’è la luna che non riusciamo a vedere?
Il vero problema in Italia è che la Pubblica Amministrazione non funziona. Se le forze politiche dedicassero maggiore attenzione a questo profilo forse il Paese camminerebbe più speditamente, punendo i colpevoli ma non bloccando l’apparato statuale con minacce di indagini. Noi dobbiamo lavorare seriamente per migliorare il nostro Stato non per fare riforme di facciata. Questo allungamento soltanto per la corruzione e per la concussione e non per esempio per le bancarotte e altri reati particolarmente gravi appare veramente frutto di una demagogia e di un populismo legislativo che speravamo di aver dimenticato.

La riforma della giustizia è una delle condizioni poste dall’UE per avere i fondi previsti dal PNRR. E’ il primo passo che ci consentirà finalmente di realizzare riforme da troppo tempo rimandate?
Che ce lo chieda l’Europa in realtà è un di più perché lo avremmo dovuto fare da noi, non avremmo dovuto aspettare che l’Unione Europea ce lo imponesse nei fatti per darci quei fondi così ampi. Lo avremmo dovuto dire noi a voce forte e a testa alta: la riforma penale, civile, amministrativa non va e la dobbiamo cambiare. Se l’Europa ci aiuta a farlo dandoci i mezzi economici è una buona cosa. Ogni tanto la carota va accompagnata dal bastone. L’Europa in questo caso ci dà sia la carota che il bastone. Prendiamoli entrambi.

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Falcone fu condannato dalla sua indipendenza rispetto alle correnti della magistratura italiana?
Falcone rimase oggettivamente solo. Noi tutti siamo portati a ricordare questi ultimi CSM dimenticando il grido che veniva dal Palazzo dei Marescialli in quel periodo. Falcone fu fregato dal Consiglio Superiore della Magistratura. Ricordo che anche il mio amico Leoluca Orlando fu tra i più attivi contro Falcone.

Perché?
Falcone era indipendente, tanto è vero che lavorò con Martelli al Dipartimento penale del Ministero della Giustizia e fu contrastato anche da certa magistratura più protagonista, che forse voleva da Falcone una forma di accondiscendenza alle proprie ragioni di militanza che Falcone non era disposto a concedere. Falcone era un giudice davvero indipendente.

Luciano Violante, a tal proposito, afferma che nel mondo della politica una parte della sinistra fu contro Falcone proprio perché aveva accettato l’incarico di Martelli, ministro socialista.
Fu così. Martelli significava Craxi nella valutazione ideologica. Molta parte della sinistra non condivise questa scelta. Sono sembrate per questo strane le lacrime di coccodrillo apparentemente versate da molti per la scomparsa di Falcone.

In questo periodo storico la credibilità della magistratura italiana appare compromessa come mai era accaduto prima. Qual è la strada, nella sua esperienza di ex ministro alla Giustizia, perché recuperi credito agli occhi dei cittadini?
La credibilità, i magistrati, devono ritrovarla attraverso il loro agire. Ma se gli atti e i fatti sono quelli degli ultimi tempi… Non so se esiste la loggia dell’Ungheria o di Bratislava, ma tutto questo non depone a favore di un recupero della fiducia da parte del popolo italiano nei confronti della magistratura. Restano ancora in piedi elementi ideologici perversi. Ci sono modalità, con le quali vengono attribuite le procure, molto particolari e stravaganti. A me le correnti dentro la magistratura non hanno mai fatto paura. Ma c’è qualcosa di distorto.

Cosa pensa di quanto dichiara Palamara?
Ho letto il libro di Palamara e ho notato che sono citato diverse volte. Da quel libro viene fuori che io come altri siamo stati “fottuti” da un certo tipo di magistratura. Questa non è più una valutazione storica. Il problema è capire cosa avvenne, come e perché, se c’è stato il coinvolgimento dei Servizi. Cosa è avvenuto in quel periodo storico? Perché ci fu quella vicenda? Come mai hanno fatto carriera quelli che a Napoli mi inquisirono in quel modo?

C’è ancora molto da scoprire?
Io ho altre carte da esibire se dovessi essere ascoltato. Ho scoperto ad esempio, dopo anni, attraverso un altro Tribunale, che altre persone intercettate insieme a me non sono state valutate. Una schifezza incredibile sul piano umano e giudiziario.

Serve una commissione d’inchiesta?
Serve su determinati fatti, non sulla magistratura. Anche perché quando un potere dello Stato è in crisi, è in difficoltà, ne soffre l’intera democrazia. Ma se fosse capitato a me quello che è successo a Davigo non avrei avuto un avviso di garanzia? Io non vedo avvisi di garanzia in giro. Ho rispetto di Davigo ma quello che è successo è un po’ stravagante. Anche sulla vicenda di Palamara c’è da chiedersi: Palamara ha detto il vero o il falso? Se ha detto il falso andrebbe arrestato se ha detto il vero dovrebbe esser preso per buono tutto ciò che ha detto.

Lei è favorevole alla separazione delle carriere?
Io sono sempre stato contrario alla separazione delle carriere, ma alla luce di quello che è successo negli ultimi anni penso che andrebbe adottata.

C’è un rapporto viziato anche tra magistratura, soprattutto quella inquirente, e stampa?
Hanno rovinato tante vite. Si è chiesto perché oggi tanta stampa tende a parlare poco della vicenda Palamara? Perché era quello che facilitava il rapporto tra i PM e i giornalisti. Sulla vicenda Palamara, da parte di molta stampa nazionale, vedo un comportamento che non mi piace.

La crisi della magistratura è anche forse l’esito della previsione costituzionale che assegna alla magistratura una autonomia sconosciuta alla stragrande maggioranza delle democrazie?
E’ così. In molti paesi c’è un controllo esercitato da parte del ministro della Giustizia. In Italia no. Io sono per l’autonomia, affinché il cittadino abbia la garanzia di essere giudicato in modo sereno dal giudice, che deve dispiegare le stesse risorse investigative contro ma anche a favore dell’inquisito.

Molti dei giovani di oggi non hanno conosciuto Falcone e Borsellino. Come li possiamo ricordare ai ragazzi che hanno 18 anni?
Il loro ricordo continua e questo è un fatto eccezionale. Per altri personaggi si stenta a dare una continuità storica. La ha Aldo Moro e pochi altri. Falcone e Borsellino sono stati codificati come un esempio del modo di essere magistrato che continua ancora oggi. A loro aggiungerei Livatino. Si può essere laici o cattolici, l’importante è che il magistrato sia autonomo, severo ma sereno nel giudizio. La magistratura oggi deve fare riferimento a loro per recuperare la credibilità che ha perso nei confronti dei cittadini.

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A chi tocca l’istituzione delle famigerate “zone rosse” in caso di emergenza sanitaria? Si assiste a un imbarazzante scarico di responsabilità. Cosa non ha funzionato?
La scelta iniziale di dimenticare che si tratta di profilassi internazionale, che spetta in esclusiva allo Stato. Ciò non vuol dire che lo Stato non potesse consultare le regioni. A che serve altrimenti la Conferenza stato – regioni?

Dal 23 febbraio ad oggi sono stati prodotti numerosi Decreti legge e DPCM. Quale voto darebbe ai tempi, alle modalità e alle risposte dello Stato all’epoca del Covid19?
Innanzitutto, a chi dare il voto? Direi a Palazzo Chigi, visto che c’è stato un inusitato accentramento: lì si sono prodotti i provvedimenti da cui siamo stati deliziati. Il voto è prossimo allo zero. Le norme e gli atti amministrativi sono stati scritti da persone che sono apparse digiune di conoscenze dell’italiano, del diritto, della logica, del buon senso. In molti casi, chi redigeva si limitava a metter insieme richieste, proposte, progetti di altri, incollandoli. 

Quello di limitare l’esercizio di culto da parte della presidenza del Consiglio per DPCM è stato un eccesso di potere?
Chiaramente un atto che viola la Costituzione, violazione della cui gravità a Palazzo Chigi non ci si è neppure resi conto. Leggo che la violazione avrà un seguito giudiziario, come i giuristi attenti potevano prevedere.

Si è sottovalutata forse la proroga dello stato di emergenza per ulteriori sei mesi. Quali possono essere le conseguenze di lungo periodo per le Istituzioni delle scelte operate nel periodo di emergenza?
Il tema della proroga dello stato di emergenza è ancora aperto. Sarebbe bene che con l’inizio di agosto si abrogassero tutte le norme di emergenza, salvo alcuni interventi economici. Il protrarsi di queste emergenze è pericoloso, come dimostrato dalla legge fatta adottare dalla sua maggioranza parlamentare da Orbán.

I politici provano a comunicare direttamente con i cittadini, creando una nuova piazza virtuale. Cosa pensa di questa nuova modalità di “fare politica”?
La pandemia e l’allarme sociale prodotto ha fornito un “teatro”, e chi governa, a tutti i livelli, si è subito sporto sul proscenio. Le conseguenze si pagano, però, perché i prim’attori sono anche diventati parafulmini. Il Parlamento e i Consigli regionali non hanno valutato le conseguenze del vuoto che hanno lasciato con la loro inattività. La politica, quindi, non potendosi svolgere nei luoghi deputati, si è svolta in un dialogo vertici-base, introducendo elementi propri del presidenzialismo in tutto il sistema, con conseguenze che per ora non sono visibili quanto alla loro gravità.

Il maggior tempo che i giovani trascorrono sul web li può rendere più esposti alle fake news? Come fare per combattere questa disinformazione organizzata e rivolta soprattutto ai cittadini più deboli?
La disinformazione non si combatte né con cesure, né con filtri, ma diffondendo notizie corrette. Ad esempio, se si svuole smentire l’opinione diffusa secondo la quale gli immigrati in Italia sarebbero tre volte il numero corretto, occorre che l’Istat si svegli e faccia circolare più di frequente dati corretti.

Se è vero che la pandemia non ha fatto distinzioni sociali e culturali nell’attaccare le persone, ha senza dubbio distinto i poveri dai ricchi nell’affrontare le conseguenze del lockdown. Le disuguaglianze sociali e culturali sono aumentante?
Più che il divario ricchi-poveri, direi che è rilevante il divario tra chi aveva uno stipendio e/o una pensione assicurata e chi dipendeva dal lavoro quotidiano o mensile per ottenere un’entrata: l’artigiano, il tassista, ad esempio. Purtroppo, l’intervento risarcitorio dei due decreti legge economici ha distribuito a pioggia finanziamenti, che vanno anche a chi era nell’area protetta, creando ulteriori disparità. Vi è stata inoltre la diseguaglianza tra gli “smart worker”, molti dei quali hanno lavorato duramente, mentre alcuni hanno solo contato sui rinvii (nel settore pubblico si sono verificati i casi peggiori).

Spesso si attacca la “burocrazia”, additandola come responsabile di tutti i mali del Paese. Ma a chi risponde la burocrazia?
Questa diffusa lamentale relativa alla burocrazia, in realtà va “spacchettata”. Una grande parte di responsabilità di ciò che si lamenta risale al Parlamento-legislatore, per il modo in cui deborda legiferando e amministrando nello stesso tempo, per il modo in cui configura i processi di decisione, per la quantità di controlli inutili ma frenanti che introduce, per le sanzioni spropositate che mette sulle spalle degli amministratori. Poi, vi sono le responsabilità della burocrazia stessa. Ma anche qui bisogna distinguere. Da una parte, vi sono gli staff dei ministri che sono troppo spesso digiuni di qualità manageriali, con “expertise” esclusivamente giuridica. Dall’altra, vi sono i burocrati del “surtout pas trop de zèle”, del rinvio, del “meglio non fare”. In mezzo, ci sono anche molti bravi e volenterosi servitori dello Stato, frustrati, avvinghiati da controllori invadenti, scoraggiati. 

È sufficiente riformare il codice degli appalti per far ripartire e soprattutto concludere le grandi opere in Italia?
Punto di partenza, si dovrebbero dotare gli uffici pubblici di tecnici in grado di progettare, collaudare, seguire l’esecuzione delle opere. Due terzi del personale del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti è composto di personale amministrativo. Non dovrebbe essere il contrario? Quanto al codice, basterebbe importare in Italia la direttiva europea, di cui il codice è l’attuazione. Solo che nell’attuare la direttiva si sono aggiunte molte norme impeditive, specialmente a causa dell’Anac, che alla corruzione non pone rimedio, ma blocca invece le amministrazioni, richiedendo adempimenti inutilmente defatiganti.

Nel 1970 in pochi mesi sono state approvate la legge che disciplina il referendum, quella per l’attuazione delle regioni a statuto ordinario, lo statuto dei lavoratori e l’istituto del divorzio. Cosa portò a quell’accelerazione normativa?
In quell’anno venne a maturazione il “disgelo costituzionale”, arrivò a una fase di maturazione l’accordo, che aveva allargato le basi dello Stato, tra DC e PSI. Questo spiega l’accelerazione.

Dopo l’esito del referendum del 2016, quando pensa che si potrà riproporre una nuova riforma della Costituzione? Ritiene necessaria la convocazione di una nuova Assemblea Costituente o è sufficiente procedere con l’art. 138?
Dopo più di un trentennio di tentativi, è meglio rinunciarci, e dedicarsi ai “rami bassi”, alla riforma amministrativa.

Quest’anno gli italiani saranno chiamati a votare un referendum costituzionale sul taglio dei parlamentari. Cosa pensa della riforma e ritiene corretto accorpare, come sembra essere nelle intenzioni del governo, un referendum costituzionale con le elezioni amministrative?
Il taglio è motivato con il risparmio, che è infinitesimo (credo che Cottarelli abbia calcolato che riguarda lo 0,07 del bilancio dello Stato). Di fatto, è un attacco alla democrazia rappresentativa. L’accorpamento delle votazioni, temuto dai contrari alla riduzione, potrebbe risolversi in un vantaggio, perché più persone andranno a votare e tra questi vi potrebbero essere schiere di votanti che ritengono la riduzione dannosa per una adeguata rappresentanza della società.

La Corte Costituzionale ha più volte ribadito che il compito della formula elettorale è di assicurare rappresentatività e governabilità. Ritiene che la formula migliore, anche per le politiche, sia quella delle regioni?
Le ultime vicende mi hanno fatto ripensare alla opportunità di introdurre elementi presidenzialistici nel sistema a livello nazionale. Un sistema parlamentare rafforzato, alla tedesca, forse, è la soluzione migliore. Le istanze verticistiche, il protagonismo, il leaderismo conducono facilmente al bonapartismo e al cesarismo.

Sta emergendo un clima preoccupante all’interno della magistratura italiana. Si può arrivare allo scioglimento del CSM? Come ritiene che vada riformata la magistratura? È il momento di procedere con la separazione delle carriere?
La separazione è diventata una necessità, imposta dalla stessa magistratura, nel sacrificio che si è autoimposto (quello che si sta disvelando sul modo in cui si agiva dietro le quinte è opera della magistratura stessa, che si sta di fatto auto incolpando, mettendo in piazza i suoi difetti). La diagnosi e la prognosi sono state fatte. Occorre che la giustizia sia rapida. Occorre che le procure cessino di essere attori politici. Occorre che il CSM sia composto da persone che rappresentano davvero la magistratura, non da maneggioni.

Oggi 2 giugno è festa della Repubblica. La forma repubblicana non è oggetto di revisione costituzionale, chiosa la Carta. Se non è un fatto solo nominalistico, quali sono i nostri valori immutabili?
Salva la forma repubblicana, noi non abbiamo “clausole eterne”, quindi non emendabili. La legge fondamentale tedesca ha invece molte norme che sono dichiarate “eterne”. Tuttavia, alcune sentenze della Corte costituzionale italiana hanno affermato che i primi 12 articoli della Costituzione, che contengono i “principi fondamentali” sono immodificabili. Ad esempio come si potrebbe tollerare una violazione del principio di eguaglianza.

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RACO Molti indicano la costruzione del ponte di Genova o l’Expo di Milano, portati a termine grazie alla nomina di commissari straordinari, come esempio da seguire per la realizzazione delle grandi opere in Italia.
CANTONE Le vicende di Expo sono totalmente diverse da quelle del ponte di Genova. Expo è stata fatta prima del 2016, con una serie di deroghe al precedente codice degli appalti, attraverso un sistema di vigilanza collaborativa che prevedeva la presenza dell’ANAC come controllore di tutti gli atti. Un sistema che è stato indicato come una “best practice” internazionale, anche perché dopo gli scandali che avevano riguardato la vicenda di Expo dimostrò grande trasparenza. Ma è un sistema che non ha affatto derogato al codice: tutti gli appalti furono controllati. Per Genova invece è stato individuato un sistema di deroga assoluto: il commissario straordinario ha sostanzialmente adottato procedure semplificate, con affidamento diretto ai soggetti che dovevano compiere le opere. Ha operato in deroga a tutto il sistema del codice degli appalti.

RACO Il problema sta davvero nel codice degli appalti?
CANTONE Io credo che il problema non sia soltanto il codice degli appalti. Molto spesso nella discussione vengono indicate grandi opere ferme. Per queste opere, in molti casi, gli appalti sono stati aggiudicati e si sono fermate per altre questioni tecniche che riguardano, ad esempio, i fallimenti delle imprese. Che il codice sia oggettivamente problematico non è discutibile. Allo stesso tempo chiedo: perché un sistema che non è in grado di far funzionare l’amministrazione ordinaria dovrebbe diventare super quando utilizza i commissari? Abbiamo avuto tantissime esperienze di commissari nel nostro Paese che hanno dato prove tutt’altro che positive. Trovo non positiva e sbagliata la pratica di utilizzare i commissari in una logica straordinaria. Fermo restando che ci troviamo in una fase particolare, che può prevedere delle deroghe, voglio ricordare che la logica dei commissari non ha portato i vantaggi che qualcuno sta richiamando.

RACO Il codice europeo potrebbe essere la soluzione?
CANTONE Si tratta di un’affermazione molto generica. Che significa codice europeo? Va detto che in tema di appalti pubblici l’Italia deve rispettare le direttive europee perché è una delle materie che rientra nell’ambito del trattato dell’Unione Europea. Nel 2014 sono state fatte le direttive, in seguito alle quali è nato il codice del 2016. È vero che il codice del 2016 è andato molto aldilà delle direttive, ma quando qualcuno chiede di applicare tout court le direttive europee non tiene conto quanto sarebbe difficile applicare criteri che non sono vere e proprie disposizioni specifiche normative ma indicazioni di massima, che infatti hanno avuto bisogno dell’emanazione di un codice.

RACO Ma le sole direttive europee da sole basterebbero?
CANTONE Io non credo. Il vero problema è quello di individuare un codice che sia maggiormente semplice e che non inizi a essere modificato il giorno successivo a quello di emanazione. Il codice del 2016 è stato già emendato nel 2017 in modo robusto e soprattutto è stato oggetto di un intervento che qualcuno ha chiamato “sbloccacantieri” ma in realtà ha creato cunfusione e ha reso quel codice illeggibile. Benissimo le semplificazioni, ma le norme hanno bisogno di tempi per essere anche digerite, non si può pensare che da un giorno all’altro una norma entri in vigore e risolva tutti i problemi. Le norme non hanno capacità di risolvere i problemi, possono al massimo aiutare, ma chi crede che la norma sia “problem solving” pensa una stupidaggine.

GALLI La crisi sanitaria, economica e sociale ha colpito duramente moltissimi paesi, europei e non, tra cui l’Italia. È possibile ipotizzare che la crisi, pur nella sua drammaticità, possa rappresentare un’occasione per l’Italia di affrontare e aggredire alcune delle patologie che tradizionalmente ne rallentano lo sviluppo (complessità e lentezza della burocrazia, eccesso di regolazione, corruzione)?
CANTONE Per mia natura sono sempre ottimista: mi appartiene, soprattutto, l’ottimismo della volontà più che della ragione. Pur nel dramma che il Paese ha vissuto, penso che questa sia una grande occasione. Basta pensare a quanto ognuno di noi abbia dovuto velocissimamente organizzarsi una vita digitale. La rivoluzione digitale che l’Italia è riuscita a fare in questi tre mesi resta un lascito fondamentale. Siamo riusciti a utilizzare il lavoro agile, nonostante fosse un tema evocato da anni nella Pubblica amministrazione. In materia di appalti, grazie alla digitalizzazione delle procedure di gara, le amministrazioni sono molto più efficienti.

GALLI Con quali regole dovrà operare la Pubblica Amministrazione nella gestione della fase di rilancio dell’economia, soprattutto nel settore degli appalti?
CANTONE Il timore è che da settembre dovremo affrontare una situazione economica disastrosa: sento proiezioni economiche che fanno rabbrividire, con un PIL sotto del 9/10%, che vedono l’Italia fanalino di coda non solo in Europa. In questa prospettiva c’è l’esigenza di un intervento pubblico. L’Europa ha messo in campo un intervento economico poderoso. Si tratta di fare la più grande operazione neokeynesiana dalla guerra in poi. Questi soldi dovranno servire non a dare contributi generici a pioggia ma a incentivare le attività economiche. In quest’attività è chiaro che bisognerà individuare meccanismi di semplificazione dell’attività amministrativa. Io auspico che in tema di appalti, in questa fase, siano previsti enormi regole di semplificazione e nello stesso tempo si operi per modificare il codice degli appalti. Il mio auspicio sarebbe quello di prevedere un periodo, fino a giugno 2021, in cui venga prorogato lo stato di emergenza che consenta l’applicazione di norme molto più semplificate in materia di appalti pubblici e lavorare a latere per creare uno strumento di maggiore semplificazione che riguarda il futuro.

GALLI Nonostante il suo ottimismo della volontà, davvero si riuscirà a fare in così poco tempo?
CANTONE Ovviamente dobbiamo stare con i piedi per terra e non pensare che si possa fare in un mese quello che non si è fatto in quarant’anni. Se vogliamo essere concreti penso che in questa fase sarà possibile adottare strumenti semplificatori per gestire questa immissione di danaro pubblico enorme. Stiamo però attenti che questa enorme immissione di danaro non rappresenti un potenziale aumento della corruzione e soprattutto un regalo alle organizzazioni mafiose. Perché tutte le semplificazioni devono fare i conti con questi problemi che non possiamo dimenticare e che rappresentano spesso le occasioni per le mafie di fare affari.

RACO Sia la fase uno che la due sembra caratterizzata da un eccesso di burocrazia da parte dello Stato: regole, protocolli, FAQ, spesso in contraddizione tra loro. Non sarebbe più efficace tracciare delle linee guida da affidare al buon senso – dimostrato – dei cittadini?
CANTONE Una delle conseguenze tipiche della semplificazione è la complicazione. Se guardiamo negli ultimi venti anni tutte le operazioni che avevano come obiettivo la semplificazione hanno finito per complicare. La semplificazione ha bisogno certo di interventi normativi ma che rappresentino una discontinuità. Per leggere i DPCM di questo periodo non basta una laurea in giurisprudenza, bisogna avere un livello di conoscenza elevatissimo: per questo non stiamo affatto semplificando, stiamo complicando. Quella di contare sul senso di responsabilità è una opzione politica condivisibile, ma pongo una questione. Vero che gli italiani in questo periodo si sono comportati bene ma ha inciso comunque il fatto che vi erano meccanismi di controllo e sanzioni? Io non sono sicurissimo che senza questi meccanismi le cose sarebbero andate nello stesso modo.

RACO Come si fa a semplificare allora in Italia? Come vincere l’eccessiva burocrazia?
CANTONE Quando sento parole come semplificazione o sburocratizzazione mi viene da ridere, perché sono parole vuote. Cosa significa sburocratizzare? La burocrazia è l’intermediazione tra l’attività pubblica e quella privata. L’ente pubblico ha bisogno di un soggetto che valuta gli interessi pubblici e quelli privati e adotta un provvedimento. La burocrazia non è possibile eliminarla, non esistono paesi che possono fare a meno della burocrazia. Il problema è quello di cominciare a parlare chiaro, spiegare cosa si può fare e cosa non si può fare, imporre tempi certi delle azioni pubbliche. Pensare che lo Stato possa attribuire disponibilità economiche anche ingenti senza nessuna valutazione da parte della burocrazia, significa affermare qualcosa di impossibile. La legge che stabilisce che io ho diritto a una cifra in base a quali requisiti lo fa? Chi attesta l’esistenza dei requisiti, chi opera la liquidazione di queste somme? Parole come sburocratizzazione e semplificazione rischiano di essere parole al pari di legalità: parole comodissime da pronunciare ma difficilissime da declinare. Infatti chi le pronuncia in questo periodo produce decreti da 400 articoli. Il problema è di stabilire regole semplici e comprensibili, ma questo richiederebbe un altro approccio: scrivere meno e in modo diverso, cambiare le tecniche di normazione. Questo è l’obiettivo della sburocratizzazione: tecniche di normazione comprensibili anche a chi non ha un master in diritto amministrativo.

GALLI L’ammontare consistente di risorse messe a disposizione dall’Ue da un lato e dal governo italiano, da destinare preferibilmente agli investimenti, può alimentare ulteriori atteggiamenti corruttivi?
CANTONE Da cittadini tutti ci auguriamo che non ci sia nessuno che si approfitti dei finanziamenti, in modo particolare la criminalità organizzata. I criteri per fare queste valutazioni sono quelli delle esperienze pregresse e tutti sappiamo che le esperienze pregresse sono state caratterizzate da un abuso dei meccanismi dell’emergenza da parte di persone non corrette. Io abito in Campania e so bene quanto è stato disastroso l’abuso che è stato effettuato dei fondi del terremoto del 1980. Ormai gli studiosi di sociologia ritengono che il cambiamento della camorra tradizionale in camorra imprenditrice sia avvenuto proprio in quella fase storica, con l’utilizzo massiccio dei finanziamenti che venivano dal terremoto del 1980. Ma abbiamo visto in molte altre vicende, anche recenti, come accanto all’emergenza ci sia stato chi ne ha approfittato. È una preoccupazione che si intravede. Perché quanto più vengono semplificate le regole, come è giusto fare seguendo criteri oggettivi, tanto più si dà spazio a chi non ha titoli effettivi. Siamo certi ad esempio che i famosi 600 euro siano stati dati a tutti gli aventi diritto? Stanno arrivando al pettine le prime indagini sul reddito di cittadinanza: sono numeri oggettivamente non elevatissimi, ma abbiamo visto proprio in questi giorni come in Calabria un pezzo rilevante di una cosca di ndrangheta utilizzava il reddito di cittadinanza. Anche questo era stato detto ed anticipato e purtroppo si è verificato. Il rischio della patologia non può rappresentare però una giustificazione per non fare le cose.

GALLI In termini più generali, e quindi non legati alla situazione congiunturale, come valuta gli sforzi di misurazione della corruzione e della trasparenza e di elaborazione degli indicatori del rischio corruttivo ai fini del disegno di politiche di contrasto più mirate per settore e area geografica?
CANTONE Questo è il vero grande tema, su cui l’ANAC ha lavorato: le cosiddette “red flags”. Quando c’è una operazione non chiara le banche la segnalano. Non è detto che tutte le operazioni segnalate siano riciclaggio, anzi è il contrario, lo sono solo una piccolissima parte. Però quel livello di alert che viene sollevato dalle banche rappresenta uno strumento di prevenzione potentissimo e consente agli investigatori di avere materiale molto rilevante. Quel lavoro che stava facendo l’ANAC, che ora si è un po’ fermato, credo a causa della pandemia, è utilissimo: provare a capire quando la semplice analisi di quello che accade evidenzi quegli elementi patologici che consentono di intervenire in tempo, e non quando “le bestie sono ormai uscite dal recinto”. Perché quando i finanziamenti sono stati presi e le società sono fallite, intervenire anche con le misure cautelari rappresenta un atto poco utile, perché il denaro è stato distratto e lo Stato ha già perso quanto doveva. La funzione utile della prevenzione è quella di provare a evitare gli approfittamenti durante la fase in cui certi meccanismi avvengono.

RACO Il CSM vive uno dei periodi più difficili della sua storia e va certamente riformato. Il sorteggio è una opzione da combattere per chi crede nel merito piuttosto che nel fato. Come pensa che debba essere riformato l’organo di autogoverno della magistratura italiana?
CANTONE Dico con grande onestà che non ho le idee chiarissime. Assisto anch’io con grande dispiacere e preoccupazione a quello che sta avvenendo e ovviamente mi pongo l’esigenza che il CSM sia il luogo per eccellenza dove vengono decise le carriere in relazione agli interessi delle Istituzioni e non dei singoli. Il merito è certamente un valore, ma il CSM deve fare le valutazioni che sono nell’interesse del singolo ufficio e del sistema giustizia. Io andrei però molto cauto nel buttare il bambino e l’acqua sporca. Penso anch’io che il sorteggio dia l’idea di una democrazia che non funziona: chi ci dice oggi che oggi non iniziamo con il sorteggio al CSM per arrivare un giorno al sorteggio anche in Parlamento? Bisogna trovare meccanismi di elezione che non siano gestite da logiche di cordata. Come questo però possa attuarsi non è assolutamente semplice.

RACO Cosa dice la sua esperienza?
CANTONE Io ero già magistrato quando si verificò la riforma attuale del CSM che eliminò il precedente sistema che veniva accusato di agevolare le correnti. Quello attualmente in vigore venne presentato come il sistema capace di ridurre il potere delle correnti nel CSM. Purtroppo non è andata così. Io non ho la bacchetta magica. Credo però che su queste vicenda vada fatta molta attenzione. Stiamo attenti a non buttare anche quello che c’è di buono. L’esistenza di un dibattito culturale nella magistratura non è un dato negativo. Se la magistratura nel 1992 è riuscita a condurre a termine un risultato importante come l’indagine su Tangentopoli è perché al suo interno era riuscita a creare un meccanismo di autonomia dalla palitica, che rappresenta un vantaggio non per i magistrati ma per i cittadini. Mi auguro che questa non sia l’occasione per avviare una resa dei conti, dietro lo spettacolo indecente che oggettivamente si sta verificando. Ricordiamo sempre che il vero grande valore della magistratura in Italia è la sua reale indipendenza. Con situazione di possibile patologia, ma una cosa sono le possibili patologie altro è far diventare la patologia fisiologica.

RACO Negli ultimi giorni circolano per redazioni, chat e giornali intercettazioni che coinvolgono molti magistrati e giornalisti. Si è creata, così sembra, una pericolosa saldatura tra due categorie che dovrebbero garantire ai cittadini imparzialità e controllo. Non è questo un ulteriore rischio da eviatere?
CANTONE Anche qui cerchiamo di stare attenti. Si, è vero, c’è un rapporto oggettivamente preoccupante, anche perché c’è qualcuno che ritiene che questo sia lo strumento attraverso il quale si costruiscono le carriere, la famosa immagine del circuito mediatico-giudiziario in cui le indagini vengono amplificate dalla stampa, che alimenta il mito del magistrato per poi consentire eventuali sbocchi di tipo politico. Questa patologia io non nego che esista però l’attenzione che la stampa mette sulle indagini rappresenta uno strumento di controllo formidabile della democrazia. Io propongo da tempo una piccola riforma a costo zero che metterebbe in discussione questo circuito mediatico-giudiziario: il diritto dei giornalisti ad accedere agli atti giudiziari pubblici. Qui c’è una ambiguità di fondo: il giornalista può pubblicare le notizie successive (momento in cui una indagine diventa pubblica) ma non ha il diritto di accesso agli atti. Un giornalista allora come si procura gli atti? Attraverso i suoi rapporti con la polizia giudiziaria, con la magistratura, con gli avvocati. Ovviamente questi rapporti alimentano una situazione di “sudditanza psicologica.

RACO Quale la soluzione?
CANTONE Per rendere la stampa più libera dobbiamo dargli la possibilità di accedere direttamente alle informazioni. In materia di anticorruzione abbiamo creato l’accesso civico generalizzato. Perché non consentire ai giornalisti professionisti, quando viene emessa una misura cautelare che viene resa pubblica, la possibilità – nei limiti del rispetto della riservatezza delle parti – di accedere direttamente agli atti piuttosto di questo fluire di informazioni che spesso crea rapporti privilegiati non solo nei confronti dei magistrati ma spesso anche degli avvocati e degli esponenti della polizia giudiziaria? Questa sarebbe una riforma a costo zero che però non piace a molte persone, né in magistratura, né in polizia, né tra gli avvocati.

GALLI È noto che il contrasto alla corruzione dipende da una serie di fattori, anche molto eterogenei tra loro, ma l’aspetto culturale e le norme sociali prevalenti in un paese o area geografica risultano essere determinanti per la diffusione e la persistenza del fenomeno corruttivo. Gli italiani hanno dimostrato in questo frangente un maggiore fiducia tra concittadini e nelle istituzioni. Possiamo dire che stiamo assistendo, sia pure in maniera molto cauta, a un aumento del capitale sociale nel nostro Paese.
CANTONE Penso di si e che sarebbe un peccato sprecarlo. La storia rappresenta per noi l’unico punto di riferimento per interpretare. Quante volte abbiamo visto queste aperture di fiducia dei cittadini nei confronti delle Istituzioni e questo entusiasmo poi accompagnato a grandi delusioni? Per questo dovremmo avere i piedi a terra e aspettare che i risultati si sedimentino. Io penso che questo clima di fiducia sia un grande capitale sociale, ma attenzione: se noi facciamo credere che abbiamo le soluzioni per tutti i problemi, che tutto quello che è avvenuto, che è un disastro di dimensioni colossali, saremo in grado di risolverlo, o manteniamo le promesse in tempi brevi o facciamo crescere il rischio che la fiducia si ribalti in sentimento di sfiducia. Io sono convinto infatti che il carburante principale della corruzione sia la sfiducia.

GALLI Nasce da qui anche la corruzione?
CANTONE Il cittadino comune che decide di utilizzare la strada traversa e quindi pagare una tangente o provare di ottenere un favore, lo fa soprattutto perché non crede che la strada ordinaria gli consentirà di avere quanto gli spetta. Corruttori non solo coloro che cercano di ottenere benefici illeciti ma anche coloro che pensano di avere un diritto e ritengono che chi glielo sta negando lo sta facendo in modo ingiusto. La fiducia rappresenta la benzina principale per creare le condizioni di lealtà in un paese e quindi per sconfiggere la corruzione. Dobbiamo stare molto attenti a non alimentare aspettative che finiscono per creare dopo la fiducia la rassegnazione. Perché la rassegnazione è la condizione psicologica per creare un clima ideale per la corruzione. Questo è il modo per far pensare che tutto sia nero e che nella notte non ci sia nulla che si distingue dal nero.

RACO Ritiene che sia arrivato il momento per realizzare la separazione del ruolo giudicante da quello inquirente con la creazione di due CSM?
CANTONE Su questo ho un approccio laico. Penso che si possa discutere di tutto e non vi sono santuari intoccabili. Piuttosto mi chiedo se è utile la separazione delle carriere. Una delle ragioni maggiormente contrarie all’idea di separare le carriere è l’idea di un pubblico ministero che non rappresenti la cinghia di trasmissione della polizia giudiziaria. In Italia abbiamo un PM che è totalmente diverso da quello di tutti i paesi del mondo perché non è un avvocato della polizia. Da noi il PM, secondo quanto previsto dall’articolo 358 del codice di procedura penale, deve cercare anche le prove a favore dell’imputato, cosa non prevista nella legislazione dei paesi anglosassoni. Questa separazione finirebbe per avere effetti deteriori, finirebbe per rendere il pubblico ministero ancora più autoreferenziale, rispetto a una eventuale autoreferenzialità attuale.

RACO Quindi carriera unica?
CANTONE Una carriera unica, con criteri di distinzione netti, che in parte sono stati introdotti dalle riforme Castelli e Mastella, è una soluzione intelligente. Pensare che si debba fare per tutta la vita il pubblico ministero non penso che sia una soluzione corretta: io ho fatto per tanti anni il PM per poi passare al Massimario, che è un’attività da giudice, e ho verificato con una logica completamente diversa le cose. Sono esperienze particolarmente importanti per fare il pubblico ministero come si deve. Un PM che abbia un CSM autonomo, che viene regolato da altri PM laddove oggi nel CSM i PM sono 4 su 24. Io starei cauto soprattutto nel pormi il problema degli effetti. Non vorrei che la separazione delle carriere rappresentasse la classica eterogenesi dei fini: rendere il pubblico ministero sempre più forte e più pericoloso nella logica di uno stato democratico.

RACO Teme che possa essere influenzato dal governo?
CANTONE Un PM sempre più vicino al governo ci potrebbe indurre a ripetere il famoso detto: troverò un giudice a Berlino? Troverò un pubblico ministero indipendente in Italia qualora questa funzione venga sempre più inserita nella logica dell’esecutivo? Su questo tema pongo domande, non ho risposte sicure. Alla presidenza dell’ANAC ho molto girato il mondo e ho avuto contatti con numerosi ambienti amministrativi e giudiziari. Dovunque il tema principale era la difficoltà di utilizzare una magistratura indipendente per effettuare la lotta alla corruzione. Non vorrei che per risolvere un problema ne creassimo uno maggiore. Lavoriamo per una distinzione, per fare in modo che il giudice sia messo in condizione di essere autonomo e indipendente. La separazione delle carriere rischia a mio avviso di fare più danni che vantaggi.

RACO Ci teniamo il nostro sistema allora?
CANTONE Molti stati guardano all’esperienza italiana su questo aspetto in modo positivo. Io non vedo con entusiasmo l’idea del procuratore americano che si occupa del risultato a prescindere da quello che è l’uomo. Noi abbiamo una cultura che fa si che la valutazione del soggetto resti un momento fondamentale. Negli Stati Uniti spesso esiste una giustizia fortissima nei confronti di chi non può permettersi una difesa reale e poi non ugualmente forte nei confronti dei personaggi. Starei attento a portare delle tradizioni che non sono in linea con il nostro paese e che rischiano di fare danni. Ovviamente sono scelte politiche ed è giusto che sia la politica a prendere le sue decisioni.

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